論人民政協參與地方立法協商*

唐 勇 林 芳 臣

論人民政協參與地方立法協商*

唐 勇 林 芳 臣

無論從歷史發展、主要職能還是性質定位上看，人民政協參與地方立法協商是地方立法民主化和科學化的重要手段，也是人民政協在全面推進依法治國戰略中發揮其職能的重要方式。人民政協參與地方立法以同級協商為宜，發揮交流平臺作用而不是與地方人大及其常委會和地方政府分享立法權力。信息共享、觀點表達和法律免責是確保立法協商有效進行的三大機制，最終通過啟動程序、協商程序和終止程序三個環節實現立法協商。

人民政協 地方立法 協商機制

作者唐勇，男，最高人民法院中國應用法學研究所博士后、浙江財經大學法學院教師；林芳臣，女，浙江財經大學法學院（杭州 310018）。

在全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的歷史背景下，2015年3月全國人大對《立法法》作出了全面修訂。修訂的內容集中體現為三個方面：其一，下放地方立法權。第72條第2款授予設區的市的人大及其常委會在不與上位法相抵觸的前提下，可以根據實際需要對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。其二，強調立法質量。第1條在法律目的的表述中，增加了“提高立法質量”以及“發揮立法的引領和推動作用”的內容。其三，注重意見征集。第36條增加了專業性較強的法律案應當“召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見”，存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的法律案應當“召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見”等內容；第52條增加了編制立法規劃和年度立法計劃應當“廣泛征集意見，科學論證評估”的內容；第53條增加了“專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織起草”的內容。作為上述三方面的結合點，地方立法如何通過立法意見征集來提高立法質量，就成為一個具有實踐指導意義的學術命題。人民政協是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，所承擔的政治協商、民主監督和參政議政三大職能與立法意見征集密切相關。據此，本文立足于《立法法》的基本精神，探討人民政協參與地方立法協商的相關問題。

一、人民政協參與地方立法協商的合理性

人民政協參與地方立法協商是地方立法民主化和科學化的重要手段，也是人民政協在全面推進依法治國戰略中發揮其職能的重要方式。其合理性主要體現在下述三個方面：

第一，基于政協歷史的合理性。人民政協自誕生伊始就承擔著立法協商的任務。在共和國成立前夕，由中國共產黨和各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體、各界愛國人士共同創立的中國人民政治協商會議在人民代表大會制度條件不成熟的情況下，代為執行全國人大的職能，討論并通過了《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》以及關于國都、紀年、國歌、國旗四個決議案，制定了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》。這個歷史事實說明，人民政協是決定共和國重大政治問題的協商平臺，其協商的結果是出臺了一系列奠定國家主權和民族團結的規范性文件。全國人大召開后，人民政協繼續就與立法相關重大問題進行政治協商，例如，在第二屆政協期間（1954-1959年），討論了《兵役法（草案）》、《農業生產合作社示范章程（試行草案修正稿）》、《漢語拼音方案（草案）》、《關于處理城市反革命分子的辦法（草案）》、《1957年國家經濟建設公債草案》等規范性文件。①李允熙：《從政治協商走向協商民主：中國人民政協制度的改革與發展研究》，北京：社會科學文獻出版社，2012年版，第60頁。改革開放以來，人民政協參與立法協商更加頻繁。1995年人民政協第八屆全國委員會常務委員會第九次會議通過《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，將“國家的重要法律草案”列為政治協商的主要內容。2014年中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”。人民政協參與國家立法協商有著豐富的歷史經驗，可以視為一種慣例。隨著立法權的逐步下放，人民政協參與地方立法協商是該慣例的延續。

第二，基于政協職能的合理性?！吨袊嗣裾螀f商會議章程》規定人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。首先，“政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商”。據此，人民政協地方委員會可以根據地方人大常委會的提議，舉行會議對地方重要問題進行協商，或建議地方人大常委會將重要問題提交協商，而地方立法就是屬于“政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題”的范疇。其次，“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督”。地方立法活動涉及憲法、《立法法》和地方立法條例的實施，因此，人民政協地方委員會承擔著對地方立法通過建議和批評進行監督的職能。最后，“參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議” 。立法要真正反映人民的共同意愿，維護人民的根本利益，解決與人民密切相關的問題，除了通過民主選舉人大代表反映人民的意見之外，立法機關要拓寬公民參與立法的途徑，聽取人民群眾的意見。人民政協就人民群眾普遍關心的問題開展調研、征集民意、反映民情的職能與立法民主的要求并行不悖，而人民政協地方委員會更具了解地方實情的優勢，充分發揮其職能，參與地方協商。

第三，基于政協定位的合理性。人民政協參與地方立法協商的合理性還在于其獨特的定位。人民政協是愛國統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、發揚社會主義民主的重要形式，這就意味著人民政協不是分管某個領域的職能部門，因而不存在部門利益。在愛國主義和社會主義的旗幟下，堅持求同存異、體諒包容的原則，團結了統一戰線的各個方面，既有各個黨派的加入，又有共青團、工會、婦聯等人民團體的加入，還有宗教團體、港澳臺人員等。社會各界人士自由發言、民主平等、協商討論，為地方立法協商提供群策群力的積極因素。而且，人民政協人才薈萃，是一個能夠分析研究宏觀問題的智庫?！霸谀壳拔覈渭軜嬛?，人民政協組織的特點，尤其是它的超脫性和高層次的特點，決定了它參與地方立法協商的優勢?！雹僖髧[虎：《人民政協參與地方立法協商的目標與路徑》，《江西師范大學學報》（哲學社會科學版），2013年第3期。

二、人民政協參與地方立法協商的構架

在新的歷史時期，發揮人民政協在地方立法協商中的作用是全面依法治國進程中的必然選擇。人民政協如何參與地方立法協商，這就要求一個相對固定的構架，明確人民政協在地方立法協商中所處的地位和所扮演的角色。

《中國人民政治協商會議章程》第39條規定，“省、自治區、直轄市設中國人民政治協商會議的省、自治區、直轄市委員會；自治州、設區的市、縣、自治縣、不設區的市和市轄區，凡有條件的地方，均可設立中國人民政治協商會議各該地方的地方委員會”。從現實的情況看，自治州和設區的市政協大多設立了地方委員會，而且機構設置往往與其上一級的省或自治區政協的機構設置相對應。參與地方立法協商的人民政協主體范圍可以參照立法機關的范圍?！读⒎ǚā返男抻喸诘胤搅⒎ǚ矫嬉幎?，除了原有的省、自治區、直轄市人大及其常委會、政府享有地方立法權之外，新增設區的市的人大及其常委會、政府可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規和地方政府規章。據此，省、自治區、直轄市的人民政協地方委員會可以參加省級的地方立法協商，而設區的市人民政協地方委員會在涉及城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的立法時也可以參與地級市的地方立法協商。有學者提出，“不宜將地方立法征求同級政協意見的做法進行法制化。根據憲法，我國實行人民代表大會一院制，不搞兩院制。如果硬性規定要求立法機關起草法案必須征求政協意見，事實上將會造成立法體制的兩院制格局，不符合我國基本憲法制度”②翟國強：《地方立法向政協征求意見不宜法制化》，《中國社會科學報》2015年7月22日。。這個論斷是中肯的，換句話說，人民政協參與地方立法不是一個《立法法》規范意義上的法定步驟，而是有立法權的地方人大及其常委會和地方政府根據實際情況，選擇采用的一種意見征集方式。當然，人民政協地方委員會根據實際需要也可以向地方立法機關提出立法意見或建議。綜上所述，人民政協參與地方立法協商以同級為宜，尊重地方人大及其常委會、地方政府的立法權，發揮交流平臺作用而不是與地方人大及其常委會和地方政府分享立法權力。

目前地方的實踐也是采用政協參與同級地方立法協商的做法。例如，2009年杭州市政府法制辦發布《關于建立政府立法協商機制的實施意見》（杭府法[2009]17號），提出要“加強市政府法制辦與市政協社會法制和港澳臺僑委員會在政府立法工作中的聯系與合作”，規定市政協社會法制委員會可以在起草制定年度立法計劃、立法重點項目的起草論證、重要政府規章的立法后評估等三個方面參與政府立法協商。2014年杭州市人民政府辦公廳與杭州市政協辦公廳聯合發布《關于建立地方立法協商機制的通知》（杭政辦函[2014]140號），規定“市政府、市政協的立法協商工作分別由市法制辦、市政協社法委牽頭，并建立聯席會議制度，開展協商交流，原則上每年召開聯席會議不少于兩次”，雙方就年度立法計劃和具體立法項目開展協商。杭州市人大與政協立法協商的典型例子是2014年《杭州市院前醫療急救管理條例》的起草工作。2012年杭州市政協教科文衛體委員會對院前醫療急救開展專題調研，向市政府報送了《關于完善和推進我市院前急救工作的若干建議》，提出加快《杭州市院前急救管理條例》的立法工作的建議。2014年《條例》進入市人大常委會立法程序，在市政協召開會議，就條款設定和具體內容進行立法協商。①王夏斐：《市人大政協首次嘗試立法協商》，《杭州日報》2014年6月14日。立法協商后該《條例》在杭州市人大常委會會議上得以通過。

三、人民政協參與地方立法協商的機制

人民政協參與地方立法協商是一個政治義務，而不是法律義務，而且人民政協應當尊重地方人大及其常委會和地方政府在立法活動中的主體地位。但這并不意味著人民政協參與地方立法是被動的和消極的。發揮人民政協在地方立法協商中的作用，既是貫徹實施黨的十八屆三中全會提出“推進協商民主廣泛多層制度化發展”的要求，又是遵循《立法法》第5條“發揚社會主義民主，堅持立法公開”的要求。人民政協參與地方立法協商應當構建必要的機制。

第一，信息共享機制。立法協商的有效性建立在信息對稱和信息交換的基礎上，人民政協作為協商主體而不是立法主體，掌握的相關立法信息難免有局限性。在獲取立法信息上，一方面要求人民政協自身積極提供其通過調研和協商會議掌握相關立法信息，另一方面，為保證人民政協立法協商有效性，同樣需要地方人大及其常委會和地方政府積極共享關于地方性法規或地方政府規章掌握的立法背景資料。上海市的做法是，首先由市人大常委會確定年度立法計劃，通過市政府法制辦與市政協社法委協商，選擇確定擬在政協聽取意見的“涉及人民群眾切身利益”的法規項目。對于擬在政協聽取意見的法規項目，在政府起草部門報送地方性法規案（草案）后，由市政府法制辦及時將地方性法規案（草案）發送市政協社法委。②殷嘯虎：《人民政協參與地方立法協商的目標與路徑》，《江西師范大學學報》（哲學社會科學版），2013年第3期。為保證立法信息的秘密性，地方人大和地方政府可以根據《保守國家秘密法》，與參與立法協商活動的同級政協簽訂保密協議，對其提出保密要求，要求其采取保密措施。

第二，觀點表達機制。立法協商的關鍵在于“協商”，也就是立法主體和協商主體之間要有溝通與交流，所以確保人民政協順利、真實和有效地表達觀點是立法協商的重要環節。這就要求在地方立法活動中，從相關部門在政協聽取意見轉變為政協參與立法協商。當然，協商過程中會出現需要修正的觀點和未達成一致共識的觀點，此時可以通過研討會等方式在人民政協內部繼續深入討論，并發揮人民政協的平臺作用使其他學會、協會等社會團體加入討論，完善相關觀點，最終通過會議記錄的方式記錄委員意見并統一提交地方人大和地方政府，供立法決策參考。

第三，法律免責機制?！兜胤礁骷壢舜蟠斫M織法》第34條規定，“地方各級人民代表大會代表、常務委員會組成人員，在人民代表大會和常務委員會會議上的發言和表決，不受法律追究”。這就為人大代表提供了一個法律責任免除的機制。人民政協在立法過程中的地位明顯區別于地方各級人大的立法主體地位，僅僅是發揮平臺作用參與立法協商，根本目的是通過集中社會各界力量促進民主立法、科學立法，從而提高立法質量和水平。因此，政協委員以及其他參與主體在地方立法協商活動中的發言和表決，也不受法律追究。

四、人民政協參與地方立法協商的程序

人民政協參與地方立法的具體程序包括啟動程序、協商程序和終止程序三個環節。

第一，啟動程序。在實踐中，地方立法協商程序的啟動，往往是由立法機構提出，由立法機關邀請人民政協參與協商，人民政協在立法協商的過程中沒有主動權，明顯處于被動地位。根據《中國人民政治協商會議章程》關于參政議政的規定，人民政協可以主動關注參與地方立法機關的立法協商活動，即對能力范圍內涉及政治經濟重大發展戰略和人民群眾根本利益立法活動主動進行研討，提供平臺匯集各方面力量，通過提案等方式主動促進立法協商程序的啟動。但是，需要注意的一點是，人民政協發起地方立法協商，不屬于地方立法的法定程序，也不應從法律上予以規定。

第二，協商程序。協商程序與觀點表達機制密切相關，至少應當包括三個環節。一是立法信息提供，爭議焦點確定環節。在這個環節中，由立法機關和人民政協向對方提供自己收集、調研和整理的材料，并確定需要協商討論的重點問題。二是圍繞焦點商談，形成初步意見。既可以通過座談會、聽證會、研討會等會議形式進行面對面的商談，也可以通過文件遞送交流進行書面的商談。如果形成規范性文件草案的，商談的核心內容就是草案的各個條款。三是達成協商共識，公布協商成果。協商達成的成果可以通過報紙、電視、網絡等媒介由雙方共同向社會發布，以體現立法公開原則。

第三，終止程序。人民政協參與地方立法協商通常會有兩種結果，一種是通過協商人民政協與地方立法機關就相關爭議焦點達成一致，協商成功。這是各方面所期待的完美結果，集中了各方面的智慧成果，使立法質量和立法水平有所提高。另一種結果是雖然經過反復協商，但是就某些爭議點人民政協和立法機關未能達成共識，協商最終以失敗告終。為了體現對人民政協立法協商地位的尊重，地方立法機關應在立法草案公示前通知人民政協立法協商的結果，告知理由，并可以通過對人民政協的意見書面留檔等方式進行保留，為以后立法的進一步完善或修改保留原始資料，節約立法成本。

責任編輯：黃建安

*本文系2015-2016年度浙江省社會主義學院政黨協商與政協協商招標課題(ZD201509)的階段性成果。