農村公共服務社區化問題研究

侯瑛

摘要：社區作為社會的細胞，它的和諧是社會整體和諧的基礎。只有每一個基層的社區都按照和諧社會的要求做到自身的和諧，整個社會的和諧才有了現實的根基。城鄉公共服務非均等化問題是城鄉社區化的現實阻礙，這種格局理應被打破，城鄉社區的社會生活共同體才能實現，這個社會生活共同體必然是一個管理有序、服務到位、文明和諧的大社區。農村公共服務社區化就是一條必經而又有效的途徑。

關鍵詞：農村；公共服務；社區化

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0030-02

一、農村公共服務社區化相關概念

（一）公共服務

公共服務是 21 世紀公共管理和行政改革的核心理念，它是指由政府或公共機構或公共授權的具有共同消費性質的公共物品和服務，包括加強城鄉公共基礎設施建設，發展科學、教育、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾平等參與社會的經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務也具有公共物品的特征：一是非排他性。二是非競爭性。因此，公共服務應是一種為滿足公民的共同需求而向公民提供私人產品與服務對應的公共物品和社會服務，它與經濟和社會發展水平相適應。既有為公共利益而服務的屬性，又無排他和競爭的屬性。

（二）公共服務社區化

目前學界公共服務社區化有三種主流觀點：

一是新型的公共服務供給模式。這種模式可以強化社區自治，整合社會資源，滿足公眾需求。二是地方政府供給公共服務的方式與過程。這種觀點認為，在過去，地方政府一直承擔著一定的生產和提供公共服務的職能，而公共服務社區化，能以社區為基本單元，將這些職能剝離出來，交給社會中介組織來做。三是管理發展狀態與趨勢。這種管理發展是以社區為對象而進行的，也是為了應對推行城市管理職責重心下移而采取的舉措。綜合來看，公共服務社區化是指這么一種公共服務有效供給的方式及過程：它依靠政府領導，把公共利益作為基本的價值導向，把社區組織建設作為重要載體，吸引村民廣泛參與并達到充分自治、把社區當作平臺來配置公共資源，以實現滿足社區居民公共服務需求的目標。

（三）農村公共服務、農村公共服務社區化

1.農村公共服務

農村公共服務是一個統稱，它是指為農村居民提供各種公共產品和服務，以滿足他們生產、生活和發展的需要。農村公共服務種類范圍較廣，主要包括：農村社會管理服務、農村公共交通服務、農村公共信息服務、農村公共衛生醫療服務、農村公共文化服務、農村社會保障服務、農村科技推廣服務等。

2.農村公共服務社區化

結合前文所述，農村公共服務社區化是指這么一種公共服務有效供給的方式及過程：它依靠政府領導，把公共利益作為基本的價值導向，把社區組織建設作為重要載體，吸引村民廣泛參與并達到充分自治、把社區當作平臺來配置公共資源，以實現滿足農村社區居民公共服務需求的目標。

二、當前農村公共服務社區化建設面臨的問題

（一）農村公共服務供給呈現供需結構失衡現狀

1.整體不足。農村公共服務供給的這種不足主要表現在：基礎設施、科技資金投入、義務教育經費投入和衛生醫療等四個方面。很多地方的水利設施因經費短缺而年久失修，形同虛設，不能起到抗洪抗旱的作用，農業的機械化水平也比較低。農業科技資金投入嚴重不足，從近年農業財政支出的數據和結構來看，其比重還不到一成；而農業生產和農村水利氣象的經費卻占了九成左右，資金投入差距懸殊。農村地區，尤其是貧困地區的義務教育經費投入不足，嚴重制約了當地教育事業和整個社會經濟的發展。公共衛生設備落后且不齊全，醫療資源的利用效率比較低，對農民來說，較高的收費讓他們看不起病。

2.相對“過剩”。農村公共服務整體供給不足只是問題的其中一個方面，而供給的結構失衡也是一個十分嚴重的問題。這里也有四個方面的表現：一是看得見、摸得著的公共服務，政府和官員比較熱衷于供給，通常會出現供給過剩的情況。二是不能立竿見影地顯示政績的，在短期內對政府官員的影響也不明顯，導致公共服務供給疲軟甚至缺位。三是在“準”公共服務的供給上，農民也容易被政府說服而自愿分擔成本，因此，一般愿意接受通過“攤派”的方式募集資金。四是在“純”公共服務領域，農民一般不愿意投資，而地方政府“等、要、靠”思想嚴重，只寄希望于上級政府的財政撥款，因此純公共服務的供給失衡。

（二）農村公共服務供給呈現非均衡化

1.城鄉間非均衡化。城市的公共服務供給是政府主導的，質量和數量都能得到保證，且絕對優于農村；而農村的公共服務供給主要是靠農民自給自足，農民自己負擔在生產和生活中所需要的公共產品的成本。

2.區域間非均衡化。公共服務的供給，不光是城鄉間非均衡，就是農村與農村之間也存在較大的差距，這種差距是由我國東、中、西部的地域差異造成的。

3.群體間非均衡化。在一些關系到群眾切身利益的公共產品如醫療保障、社會福利、教育就業等方面，社會弱勢群體與中高收入者在受益上必然存在巨大的非均衡性。

（三）農村公共服務的供給主體錯位、渠道單一

1.主體錯位

在“準”公共服務的供給上，因準公共服務需要收取一定的費用且有政府的財政補貼，所以準公共服務的供給有利可圖，農民也容易被政府說服而自愿分擔成本，因此一般愿意接受通過“攤派”的方式募集資金。而在不具有“競爭性”和“排他性”而無利可圖的“純”公共服務領域，農民一般不愿意投資，所以一般由政府出資。但是，公共服務具有基礎性和外溢性特征，在準公共服務的供給上，政府仍應該發揮主導作用。

2.渠道單一

農民對公共服務的需求越來越呈現多樣性，而農村公共服務供給的渠道卻較為單一，農民的多樣性需求難以得到滿足。政府的政策和產權如何界定等因素，通常影響私人資金的投向，而這些因素往往使得農村公共服務的供給基本排斥私人投資的大規模進入，在這種情況下，農村公共服務的供給主體仍舊為政府這一單一主體。

三、優化新農村公共服務社區化建設的對策和建議

（一）提高服務供給效率

1.建立“自下而上”和“自上而下”雙向互動的供給決策體制

我國現行的公共服務決策體制是“自上而下”的單向的，這種決策體制有很多的弊端，因此，需要盡快建立“自下而上”的體制作為必要的補充，這樣才能實現決策體制的雙向互動。衡量農村公共服務供給是否有效，一個很重要的標準是政府向農村供給的這些公共產品和服務是不是符合廣大農民的切身利益和實際需求。在這個意義上說，農村公共服務供給改革不能“一廂情愿”，更不能“閉門造車”，而是要在決策過程中以農民的實際需求作為重要的依據和參考，使之由傳統的“自上而下”向“自下而上”轉變。

2.完善農村社區公共服務的多元參與機制

近年來，國家一直致力于農村公共服務體系建設，采取了很多措施推動其發展，但是目前還沒有改變我國農村公共服務供給落后的現狀。當前我國農村公共服務供給的落后主要表現在總量不足以及結構不合理，這些問題嚴重制約著三農的發展和我國經濟社會的全面協調可持續發展。

（二）構建多元協調機制

1.加強社區服務管理

改革開放不斷深入，經濟社會也隨之不斷發展，近年來一大批社區民間組織大量涌現。這些社區組織有自發形成的，也有政府倡導組建的，活躍了社區文化，豐富了社區居民的業余文化生活，有利于社區的精神文明建設；此外，還培養了社區居民的公民意識，增強了居民參與社區建設與發展的積極性以及社區凝聚力。但是，在發展和壯大的過程中，社區民間組織存在的問題也不少，主要表現在：其發展缺乏長遠的規劃和引導，發展無序且不夠規范，有的社區民間組織還會危及基層的社會穩定；法律定位不夠明確，還沒有納入法律規范和管理的軌道，自生自滅，無法充分發揮應有的作用；與政府、黨組織、居委會之間的關系也有待理清和明確。

2.建立以政府為主體的公共服社區化多元供給機制

（1）農村公共服務的政府供給和政府職責

明確政府職責，加強政府供給。在農村公共服務的供給中，政府應當發揮主導作用，對重大而根本、長遠而基礎的公共服務，政府要成為主要提供者。所以，農村公共服務供給主體的多元化并沒有否定政府供給的重要作用，相反，政府的作用和責任重大，政府的主導作用還亟待加強。

（2）農村公共服務的市場供給

黨的十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。因此，也要充分發揮市場在建立、健全農村公共服務供給和資源配置過程中的決定作用，在有的領域充分引入市場競爭機制，通過招標使企業參與到農村公共服務供給中來。

（3）農村公共服務的社會供給

除政府和企業外，在農村公共服務供給中，社會組織的信息優勢、創新優勢和靈活優勢也非常明顯，而且在某些領域，社會組織發揮的功用常常比政府更加高效。因此，放開公共服務供給的部分領域，交由社會組織來提供，不但可以解決政府和企業供給公共產品和服務的不足與農民的巨大需求之間的矛盾，還可以促進社會組織自身的健全和發展。

（三）界定政社權力邊界，促進服務有效配置

農村公共服務內含了農民多樣化的需求，因而其內容也必然廣泛而多樣，在掌握的公共資源和擁有的管理能力上，政府是有限的，而農村公共服務是無限的，因此不可能完全滿足農村公共服務的需求。在面臨公共服務供給的城鄉差距和區域差距，尤其是農村公共服務供給不足的情況時，強化政府責任，努力縮小公共服務供給的城鄉差距和區域差距，尤其是要提高農村公共服務供給的數量和質量，優化供給結構，顯得尤為重要。

（四）建立多元籌資機制

1.增加公共財政對農村公共服務的投入

要加大農村財政投入力度，增加農村公共品的供給。以村莊整治為突破口，對各方面財政支農資金進行整合，加快基礎設施建設，發展農村社會事業。當前要大力支持農民新村試點村建設。要按照“資金分配權和分配渠道不變、資金用途不變”的原則，將專項資金分項落實到各相關部門，明確資金用途和部門職責，集中加大對試點村的投入，整體推進試點村基礎設施建設和經濟社會事業發展。

2.構建多元籌資機制

政府的一個重要責任就是為社會提供公共產品和服務，但這并不是說公共產品就只能由政府來出資和供給。實際上，無論是在理論上還是在實踐中，公共產品供給主體和供給渠道的多元性都是可能且必要的。傳統的經濟學認為，公共產品具有非競爭性和非排他性的特點，它的出現本來就是市場失靈的表現，所以應該由政府來提供。在具體的供給方式上，也可以多元化。無論是政府或農村社區直接供給，還是第三部門直接供給；無論是政府委托私人供給，還是政府補貼企業或私人供給、農戶自己供給，等等。

[責任編輯：楊秀華]