地方政府間合作機制研究

郝秋江

摘要：從2011年國務院正式批復《成渝經濟開發區域規劃》到2016年通過《成渝城市群發展規劃》，可以看出中央對于成渝地區綜合發展的重視與期望。成渝地區承擔著助力一帶一路發展、協同長江經濟帶布局、深化西部大開發等重大戰略規劃，未來成渝地區必將成為中國經濟新的增長極。成渝地區社會經濟發展成果，離不開兩地政府的通力合作。當前成渝地方政府間雖積極開展各種類型的政府交流與對話，卻并沒有建立起健全的政府溝通平臺與有效的政府間合作機制。

關鍵詞：成渝地區；地方政府；多維鄰近性；政府合作機制

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0020-02

一、關于地方政府間合作的文獻評述

對于地方政府合作的研究，不少學者通過對地區間的實證調研，介紹當前地方政府合作發展的現狀以及其相關內容。比較有代表性的如，汪偉全在其研究中強調地方政府間合作是當代公共治理必然潮流，并將當前地方政府合作中存在的主要問題提煉為本位主義、缺乏有效合作協調機制、財政經費分擔幾個方面。汪偉全認為未來完善府際合作的途徑，主要應該從政治、管理、法制三個層而進行設計與創新。陳瑞蓮總結珠三角區域地方政府合作的先進經驗，提出地方政府合作的路徑與創新主要從合作理念、合作模式、合作機制、合作規范、合作政策五個方面進行。其他學者，如唐玲亞、韓剛、傅永超等分別以長江三角洲、東北三省、湖南省長株潭地區的區域政府合作為案例，研究表明當前地方政府間的合作不單單是在跨域的公共政策與公共問題上進行攜手，早已廣泛地拓展到經濟、文化、社會等廣泛領域。針對如何破除當前地方政府間合作的困境，建立長效的合作機制，學者們主要強調制度創新，如建立區域合作協商機制、區域政府利益分享和補償機制，完善法規制度，強調契約精神等。

除了就當前地方政府間合作制度的現狀以及未來發展機制進行探討以外，以周黎安、蔡嵐、楊龍為代表的學者們從不同的視角下，深入探析當前地方政府間合作困境的緣由。周黎安提出中國地方官員“晉升錦標賽治理模式”，認為當前中國政府官員的激勵模式是導致地方官員相互之間政治晉升的零和博弈以及區域之間惡性經濟競爭的原因之一。這開創了中國地方政府合作治理研究一種新研究視角。蔡嵐則認為區域合作的難題主要源于四個方面：集體行動的難題，囚徒博弈式的難題，公地悲劇式的難題和不完全信息狀態下協作難題。高偉生則認為任期限制與政績要求是導致各地方政府不合作的根本原因。楊龍提出地方政府合作實質是行政管轄權的讓渡形成一種區域公共管理權力，地方政府間合作過程就是對于合作收益的討價還價。此外，還有許多學者從區域環境治理、區域經濟一體化、經濟地理等視角對地方政府間合作進行研究，為分析地方政府間合作提供了新的視角與研究工具。

當前關于地方政府合作的研究內容大多都是地方政府合作的概念、特征與作用等基礎性的研究，大多是泛泛而談。而對于地方政府合作機理的探討，學者多是從合作困境的角度進行學術研究，而從正面分析地方政府合作能夠取得成果的原因的研究并不多，關于如何構建一個地方政府合作機制的研究成果更是少見。關于地方政府合作中哪些因素能夠促進政府間良性互動，如何構建地方政府合作的有效機制，仍需要進一步系統化的研究。

二、成渝地區政府間合作現狀及評述

成渝地區地方政府間合作，有省際級別也有市級級別。2014年9月，國務院印發《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》提出促進成渝城市群一體化發展。成渝城市群，橫跨四川省和重慶市，以成都、重慶兩個超大城市為雙核，是我國西部地區最大的城市群。成渝地區地處“一帶一路”和長江經濟帶的交匯處，加快成渝經濟區和城市群建設，既是實現國家區域發展戰略的必然要求，也是推進川渝地區經濟社會發展的迫切需要。多年來，成渝兩地城市之間的競爭多于合作，使得區域一體化進程十分緩慢，城市間聯系和互動薄弱，基本還沒有形成功能結構合理、聯系緊密的跨區域城市體系。2015年5月21日，重慶市政府與四川省政府又共同簽署《關于加強兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》，為成渝合作提供了新的機遇。該文件進一步細化了成渝兩地的合作內容和對日協作部門，提出了成渝經濟區到2020年的發展目標。即兩地要在都市消費品、石化天然氣、特色資源等方而形成多維產業走廊，將成渝經濟區建設為國際知名城市圈和經濟高地。2016年3月30日國務院審議通過《成渝城市群發展規劃》，該規劃中以強化重慶、成都輻射帶動作用為基礎，以創新驅動、保護生態環境和夯實產業基礎為支撐，建設引領西部開發開放的城市群，形成大中小城市和小城鎮協同發展格局。著力打造多級區域發展增長極。多年以來，川渝兩地，成渝兩地就地方合作事宜，政府間進行了充分的溝通與協調，拓展正式與非正式的交流渠道，但也要看到當前成渝兩地地方政府溝通與合作主要是通過一系列松散的意見、規劃、協議，并沒有建立具有規范性的地方政府合作機制。

三、成渝地區政府合作的因素

縱觀學界對于我國政府間合作研究，更多的關注于區域內基礎實施建設、公共政策配置、制度法規的構建等這些“硬”條件，而忽視的區域內政府主體之間地理文化的聯接性與互動交流機制等“軟”條件的建設。筆者嘗試從多維鄰近性這個全新的視角對政府間合作的因素進行探析，分析其合作發展過程中的“軟條件”。并借鑒李琳對于多為鄰近性的劃分原則，從地理臨近性、組織鄰近性以及認知鄰近性三個方面就成渝地區政府合作因素做簡要探析。

（一）成渝地區地理鄰近性

地理鄰近性，主要指主體之間空間距離的遠近性，包括絕對距離的遠近和相對距離的遠近，前者反映的是主體間公里里程，后者反映的是與運輸或傳播時間和成本相關的相對距離，與彼此間交通通信的通達性程度。成渝城市群為西部發展的核心經濟地帶，具有現代化的交通樞紐和交通基礎設施。從重慶往四川的高速公路通道已有7條：成渝、渝遂、渝武、渝鄰等；從重慶往四川的鐵路通道有4條：成渝、遂渝、襄渝、達萬，均為客貨混行，并且未來成渝地區將進入高鐵時代，若干分鐘、半小時、一小時交通圈將逐步建成。一個個增長點因距離縮短而拓展，由點連線成片，隨著城市間交通網絡的不斷完善以及高鐵的開通，必將改變成渝地區交通沿線的城市空間布局。高效的通勤網絡也將大大壓縮時距離，增強地區間的可達性，強化成渝區域間經濟腹地間聯系，減少空間交易成本。這些都將大大縮減政府間交流合作的成本，加深成渝地區的一體化程度。

（二）成渝地區組織鄰近性

組織鄰近性，指主體之間組織特征或組織所受制度約束性的相似性。組織鄰近性的強弱可以由自主權和控制權來衡量，將成員之間沒有任何聯系稱之為低組織鄰近性，而將成員固化在強關系中的科層制中稱之為高組織鄰近性。大多數組織合作都是介于這二者之間。雖然成渝地方政府間行政級別不同，但都從屬于中央政府管轄，可以看作是具有較高組織鄰近性。近年來，隨著國家對于西部大開發以及長江經濟帶等重大戰略的部署，客觀上要求兩地政府協同配合，而面對成渝經濟社會發展的內生需求，成渝政府間也必然要走上合作發展的道路。當前成渝地方政府間通過正式與非正式的合作交流，已經初步建立了一套共同認可的合作規范，這將為成渝兩地政府積極構建完備的協調合作機制打下基礎。

（三）成渝地區認知鄰近性

認知鄰近性，是指主體間在相互溝通中表現的行為方式的相似性，包括語言、價值觀、知識等。成渝兩地歷史源遠流長，巴蜀文化昌興久遠，成渝兩地具有相似的文化傳承、風俗習慣、語言體系，兩地民眾對巴蜀文化都有深深的認同感，不管是從前行政區劃變更，還是現在成渝城市群的構建，成渝兩地同屬一體。具有相同的語言、價值觀、社會傳統，也是成渝地方政府合作建立的“軟”條件之一。較強的認知鄰近性有利于兩地政府間的溝通協作，共同的認知觀念也避免了政府合作中可能由于文化傳統和風俗習慣差異而導致的矛盾。

四、成渝地方政府合作機制建立

成渝地區只有通過協同發展，減少內耗，才有可能實現彎道超車，成為中國內陸地區新的經濟增長極。通過對國內外區域性的政府合作案例及其相關研究總結，筆者認為構建地方政府間合作機制主要可以從利益共享、競爭協同、文化認同三個方面進行探索。

（一）建立利益共享機制

隨著2016年國務院通過的《成渝城市群發展規劃》，將成渝地區的發展推向一個新臺階、新起點。在未來成渝地區如何深化改革，引領西部城市群發展，成為內陸經濟新的增長極。如何做好改革發展成果的分享工作，考驗著兩地政府的智慧。成渝資源賦存各異，各具優勢，雙方在利用資源發展經濟中各有所需，可以互補共享。政府間協調合作將會大大拓展經濟發展的空間，實現集群式發展，跨越式提升。未來成渝各級政府要構建合理的利益共享機制，實現對于發展成果的合理分配。同時做好彼此間相關政策的配套措施，科學規劃，合理引導，減少政府合作過程中的交易成本與協調成本，做到利益共享，成本共擔，川渝地方政府在各自的范圍內進行有效的制度創新，使川渝兩地共享區域經濟社會發展的成果。

（二）完善競爭協同機制

當前地方政府間合作的關鍵點就在于地方政府的態度，而地方政府的態度主要在于地方領導班子的態度。正如周黎安教授之論，當存在“官員晉升錦標賽”時，想要實現深度的地方融合發展，將會面臨極大的阻力。未來要實現成渝地區政府間合作機制的建立。首先應該改革官員晉升考核機制，破除官員升遷過程唯地方政績論。要豐富官員晉升考核機制，將區域內公共福利的提升、區域間合作發展的績效等作為影響官員晉升的要素之一。同時，針對成渝地區在一定程度上的產業結構趨同現象，為了避免成渝地區同構現象的惡化，促進成渝地區產業協調發展，要科學規劃區域產業發展，以兩地現有經濟產業格局為依托，強化地區優勢產業，協調好產業轉移與區域分工，實現成渝兩地優勢互補。逐步減少政府在微觀經濟中的調節作用，以市場為基礎，實現集群協作競爭模式，構建良好發展生態網絡。

（三）搭建文化發展平臺

成渝兩地政府間合作機制的搭建，不單單是政府層面或經濟領域的合作交流，更應該是全方位多渠道的互動合作。成渝兩地歷史源遠流長，巴蜀文化昌興久遠，兩地政府以區域整體利益為依托，將政府間合作拓展到民間，運用組織和制度資源去推動區域文化一體化，形成兩地間互動交流的熱烈環境，塑造成渝一體的社會局面。同時，推進成渝區域內公共服務和社會服務的一體化和無縫化，實現兩地教育、文化、體育、醫療、養老等公共服務一體化；公交、地鐵、通信等社會服務的無縫化，實現成渝間文化一體、制度一致的良好社會文化平臺。

參考文獻：

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[5] 李 琳.多維鄰近性與產業集群創新[M].北京：北京大學出版社，2004：19-38.

[責任編輯：金永紅]