鄉村教師政策發展的特點、問題及建議

檀慧玲 劉艷

摘 要改革開放以來，鄉村教師政策發展呈現出政策變遷由調整恢復向全面深化逐步轉變、政策取向從獨立單一到綜合靈活日趨完善、政策對象由隱性到顯性漸漸凸顯的特點。但是尚存在政策制定向鄉村教師傾斜緩慢且實施操作泛而不精、政策措施缺乏延續性且顧此失彼未能整體推進、政策缺少追蹤評估不利于適時調整等問題。現階段，鄉村教師政策處于重要調整轉折期，要加大鄉村教師政策傾斜力度，確保實施操作更為精準；保證鄉村教師政策延續性，協同各項政策整體推進；完善政策追蹤評估機制，促進政策適時改進；探索基于大數據的鄉村教師政策決策支持等，引導和促進鄉村教師隊伍建設，推動鄉村教育事業發展。

鄉村教育 鄉村教師 教師政策

發展鄉村教育，教師是關鍵，政策是保障。鄉村教師政策直接影響著鄉村教師的切身利益，同時也關系著鄉村教育事業的發展，是推動鄉村教師隊伍建設和鄉村教育事業發展的關鍵。

鄉村是表述我國行政區域的基本概念，正確理解其內涵和外延，有助于精準定位政策對象、科學把握政策文本信息、明晰政策落實的方向和脈絡。遺憾的是，到目前為止不論是國家政策文本還是實際統計應用，對鄉村概念的界定和使用都存在混淆，未達成統一。為了較全面地把握鄉村教師政策的歷史脈絡，本文界定的“鄉村”教師政策范圍較為寬泛，既包含改革開放以來的“鄉村”、“農村”教師相關政策，也包括不同歷史階段與教師相關的重要教育政策文本。

一、鄉村教師政策的發展歷程及特點

1.政策變遷由調整恢復向全面深化逐步轉變

政策環境變化是政策行動產生的根源，會影響和傳輸給整個政策系統。鄉村教師政策的發展演變不可避免地受到所處環境階段的影響。1978年至今，中小學鄉村教師政策由最初的調整恢復逐步轉變為現階段的全面深化。文革后，中國社會發展邁入新階段，國家頒布《教育部關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》（1978）等文件，開始對整個教師教育及教師隊伍的恢復和管理進行緊急恢復和調整。到80年代，伴隨國家經濟體制改革，教育體制改革也緊隨其后，該時期出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985）、《中華人民共和國教師法》（1994）等，較為側重教師基本政策體系的建立。21世紀初，遵循以人為本、教育公平的理念，各級部門關于農村教育和農村教師的政策快速發展，如《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》（2003）?，F階段，教育改革已進入深水區，鄉村教師政策也隨之不斷深化，政策聚焦更為全面具體，如《國務院辦公廳關于印發鄉村教師支持計劃（2015～2020年）的通知》（2015）。

2.政策取向從獨立單一到綜合靈活日趨完善

與政策變遷階段相對應，鄉村教師政策整體取向表現為從獨立單一向綜合靈活日趨完善。自1978年始，每個階段的鄉村教師政策基本都有各自單一側重點，從追求教師隊伍穩定、學歷合格發展到強調教師專業發展和提高教師素質。1981年，國家頒布《關于調整中小學教職工工資中若干具體政策問題的處理意見》等文件，通過提高工資待遇等，補充教師數量，努力維持教師隊伍穩定。1999年，以《中小學教師繼續教育規定》為標志，教師政策關注重點轉變為推進繼續教育，保證教師學歷合格。2000年出臺的《<教師資格條例>實施辦法》以及隨后頒布的《關于首次認定教師資格工作若干問題的意見》，引導教師資格認定，實施教師聘任制，將政策推向促進教師專業化發展的軌道。2006年至今，在極為強調教師質量提升的同時，鄉村教師政策也更為注意進行全方位、寬領域的改革調整，采取城鄉師資交流、擴大補充渠道、開展培養培訓等措施，全面提高師資質量，如《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》（2006）、《關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》（2010）等。

3.政策對象由隱性到顯性漸漸凸顯

縱觀整個政策發展歷程，鄉村教師作為獨立群體專門成為政策對象，經歷了由“隱性”（隱含于農村教育、教師政策之中）到“顯性”（專門制定鄉村教師政策）的漫長過程，反映了國家對鄉村教育的日益關注以及鄉村教師地位的逐步提高。1994年國家頒布了新中國第一部專門的、針對全體教師的法律，即《中華人民共和國教師法》。20世紀初，隨著相關政策的出臺，城鄉教師的差別化對待漸漸顯現，如2001年的中小學教職工編制標準規定小學階段教職工與學生比分別為：城市1∶19、縣鎮1∶21、農村1∶23。近十年，專門針對鄉村教師的政策大量涌現，且分類多、覆蓋面廣，受關注度持續升溫。政策不僅涉及源頭培養、就業引導、交流支援三個師資補充環節，覆蓋職前準入、職中培訓、職后管理三層教師質量提升，還從提高鄉村教師待遇、統一城鄉編制、職稱評聘傾斜等多角度、多措并舉努力促進鄉村教師隊伍建設。

二、鄉村教師政策發展存在的問題

1.政策制定向鄉村教師傾斜緩慢且實施操作泛而不精

首先，“鄉村”和“農村”概念使用模糊不清，影響了政策的有效執行。目前我國政策文本對城鄉界定未能達成統一，如《中國統計年鑒》（1999）有9個部分43張表格涉及城鄉內容，但其劃分口徑幾乎各不相同，[1]因此，大多數教師政策文本中都不會涉及對鄉村范圍的準確定義，并由此影響了對鄉村教師政策的準確解讀和有效執行。此外，文革后受到大環境的影響，教師政策主要是宏觀方面的，關注整個教師隊伍的恢復與建設，在較長時間內我國并沒有專門制定鄉村教師類政策。20世紀初，鄉村教師問題才日益受到重視，最具代表性的要屬2006年農村教師“特崗計劃”的出臺，但此時政策文本還是使用“農村教師”一詞。一直到2010年后，伴隨“鄉村教師”的明文使用，我國鄉村教師政策對象才更加聚焦，如《關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區工作的鄉村教師給予生活補助的通知》。

其次，政策文本制定模糊不清，實施操作泛而不精。伴隨2015年“鄉村教師支持計劃”政策的出臺，鄉村教師看似迎來了春天，但是實際上政策內容在操作層面普遍泛而不精，大條框有，細則的制定落實要靠“地方”。這種決策模式是符合我國地域遼闊、區域之間差別大的實際國情的，即黨和國家層面制定全國統一的、宏觀性的政策，側重把握“方向性”，而實施操作細節則交給地方政府或教育行政部門具體規定。在實際中，受各地實際情況和政策執行者素質等多方面影響，一些地方政府和教育行政部門在制定政策實施細則時，往往對政策執行環境中的各種因素考慮不全，未能充分評估政策實施環境、不利因素，預測實施效果等，導致政策實施走樣。例如城鄉交流政策在操作中就出現選派教師數量有限，難以輻射農村學校；師資水平差，個別學校將之作為貶抑教師手段；宣傳不到位，被選派教師缺失動力等問題。[2]

2.政策措施缺乏延續性且顧此失彼未能整體推進

首先，政策缺乏系統性、延續性和科學性?？v觀中小學鄉村教師政策，各階段政策雜亂繁多，沒有形成統一、完整的體系，多是從一時需要出發。同時，由于地方政府追求短期政績、官員不定期調整等原因，鄉村教師政策的延續性、科學性問題也相對突出。經驗型政策制定造成了政策在實施過程中“前后雷同”“不定期間斷”“自動消失”等問題。以“前后雷同”為例，僅在1981、1983、1986年短短5年間，就下發了三個重復性很強的《關于加強在職中小學教師培訓工作的意見》。[3]

其次，同一時期各類鄉村教師政策有時顧此失彼，不能整體推進。教師政策受到政治、經濟等社會大環境的影響，每個歷史階段政策取向各有側重點，這一定程度上符合新事物由無到有逐漸發展的規律，但也從側面反映出各階段政策間的斷層。如20世紀80年代側重補充教師數量，90年代主攻教師學歷合格，進入21世紀更為強調提升教師質量。現階段雖然強調從“下得去、留得住、教得好”全方位打造優質鄉村教師隊伍，但教師政策以促進教師“下得去”和“教得好”為重點，最具代表性的當屬“特崗計劃”和“國培計劃”，而對涉利多、操作難的“留得住”環節關注較少。

3.政策缺少追蹤評估不利于適時調整

政策評估起步晚、發展不完善，尤其缺少第三方機構的客觀追蹤評估，造成政策問題頻發，政策理想與現實激烈沖突，嚴重阻礙了政策的適時調整。我國政策評估起步較晚，自20世紀70年代才從西方“引入”，目前存在評估主體單一、評估領域較局限、評估程序有待完善、評估方法不標準、評估結果應用范圍也較為狹窄等多方面問題。[4]在實際中，因缺乏全面客觀科學的政策評估而導致的政策問題狀況百出，有的問題顯而易見，如免費師范生政策，而有的問題則有待進一步論證，如國培計劃的培訓質量問題等等。在現行以政府評估為主導、第三方追蹤評估缺乏的背景下，政策執行與政策結果反饋之間存在信息不對等，不利于政策及時調整和改進，也無法適應教育治理水平和治理能力現代化的時代要求。

三、鄉村教師政策發展的建議

1.加大鄉村教師政策傾斜力度，確保實施操作更為精準

加大對鄉村教師政策的傾斜力度，進一步明確權責、細化分工，確保實施操作有效可行，協同推進鄉村教師政策的貫徹落實?？紤]到我國地區、城鄉、省際之間鄉村教師隊伍情況大不相同，國家政策難以制定統一具體規定，建議國家層面一方面以把握政策整體方向為主，密切關注政策實施動態，及時制定并適時調整政策方向，為地方政府落實鄉村教師政策提供航標并保駕護航；另一方面國家層面需要大力完善政策實施監管與問責制度，以督導地方制定并落實細則，從而有力確保鄉村教師政策實施操作的執行力度。地方政府作為政策實施操作的主體，在中央指導、督查之下，總結以往鄉村教師政策經驗和問題，借鑒其他地方典型經驗，克服敷衍制定政策的弊端。以“鄉村教師支持計劃”為抓手，制定具有針對性、操作性、可行性的地方配套政策，在新時期著力從生活待遇、城鄉編制、職稱評聘等方面向鄉村教師予以傾斜，進一步穩定優質鄉村教師隊伍。

2.保證鄉村教師政策延續性，協同各項政策整體推進

為了保證鄉村教師隊伍的持續穩定建設與發展，政策作為改革發展的導向，應在非重復的基礎上保持一定延續性，并在新時期改革過程中綜合鄉村教師各項政策整體推進，切忌政策間的斷層。我國鄉村教師政策從散落于教育類、教師類大政策到發展成為專門政策，經歷了從無到有、從零散到系統、由片面到全面的過程，雖取得一定進展，也面臨著新的挑戰。以往“單條腿”走路的政策方式，某種程度上已經不能有效縮小城鄉師資差異，需要“多方齊抓共管”，才能促使鄉村教師的貫徹落實更加全面、有效。例如，要從“下得去、留得住、教得好”三個方面共同推進鄉村教師隊伍建設，拓展教師補充渠道、完善教師培訓、提高教師待遇、提升教師地位，努力形成規模適當、結構合理、素質優良、扎根鄉村的教師隊伍，為教育現代化提供堅強的師資保障。

3.完善政策追蹤評估機制，促進政策適時調整

政策評估是鄉村教師政策發展完善的必要環節，是及時、有效促進政策調整改進的關鍵。第一，推動評估主體多樣化。突破以往政府內部政策評估的自閉性和非正式性，增加第三方機構等進行專業、科學的外部政策評估，促進政策評估主體的多樣化，集思廣益為政策調整改進建言獻策。第二，探索評估方法多元化。我國可以采用定量與定性相結合的政策評估方法，既重視事實描述又重視價值評估，關注自下而上與自上而下的研究并舉，做到準確、規范，有效收集基層政策實施第一手資料，為改進政策提供可靠依據。第三，注重評估對象廣泛性。以評估政策影響為主，輔以對政策產出的評估，特別關注鄉村教師個體、團體等不同對象在該政策制定、執行中的“聲音”，以及這些觀點看法對政策實施產生的影響，使政策改進更“接地氣”。第四，確保評估過程全面性。從鄉村教師相關政策頒布之初即開始進行研究跟進，對政策進行事前、事中、事后全過程長期追蹤評估，改變以往評估只做事后評估的弊端，提高評估過程的規范性、合理性、全面性。

4.探索基于大數據的鄉村教師政策決策支持

大數據時代，應將基于大數據的預測、分析逐步融入鄉村教師隊伍建設管理和決策中。經過多年的試點監測，我國已于2015年正式建立義務教育質量監測制度，從而為基于大數據的鄉村教師政策決策支持提供了有力支撐。應積極開展研究，努力探索和充分利用好基礎教育質量監測技術、數據和結果，為鄉村教師政策規劃、制定和評估，提供專業、科學、有效的依據，完善政策環節，提升政策水平和能力。

參考文獻

[1] 劉冠生.城市、城鎮、農村、鄉村概念的理解與使用問題[J].山東理工大學學報：社會科學版，2005（1）.

[2] 曹如軍，葉澤濱.我國新時期的農村教師政策評析[J].教學與管理，2007（19）.

[3] 毛永正，王麗紅.我國教師教育政策法規建設的反思與前瞻[J].河北大學成人教育學院學報，2008（4）.

[4] 潘毅，高嶺.中美公共政策評估系統比較及啟示[J].甘肅行政學院學報，2008（5）.【責任編輯 郭振玲】