教育治理中“管辦評”分離及其實施

李金星 趙敏 藺海灃

摘 要教育治理的重要目標是教育“管辦評”分離的實現；“管辦評”分離也是教育治理的良好方法和手段，其最終目的是“管辦評”的適度融合與合力的形成。“管辦評”三大主體只有在抓住機遇并迎接挑戰的基礎上，完善自身建設并成長為可以“自力更生”的組織后，才能促使其逐步地適度融合和教育命運共同體的真正形成，從而調動全社會的力量構筑教育統一戰線，最終促進教育治理體系和治理能力的現代化建設。

教育治理 管辦評分離 機遇與挑戰 成長路徑 教育命運共同體教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。治理的重要特征是“共治”；共治的目標是以好治理為特征的“善治”；而善治的終極目標是教育公共利益最大化，即辦成“好教育”[1]。教育治理體系和治理能力現代化建設作為我國現階段教育事業的重要任務，其重要目標是形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的良好格局[2]，充分調動各方辦學積極性和創造性，為最終形成教育統一戰線和命運共同體奠定基礎，其具體目標和方法是促進教育“管辦評”分離。

一、教育治理中“管辦評”分離的意義

“管辦評”分離，是指教育的管理部門、辦學部門、評估部門三者分別成長為地位平等的獨立機構，彼此內部的具體事務其他兩方都無權直接干預的一種教育樣態。這種樣態對我國教育治理體系和治理能力現代化建設具有重要意義。

第一，對于整個教育事業，管、辦、評部門作為其正常發展的三大必不可少的支撐機構，其分離能在分別促進三者獨立成長的基礎上形成合力，共同帶動整個教育事業的可持續發展。第二，對于教育管理部門，有利于其進行獨立深入思考，在遇到管理困難時多向具備大量實踐經驗的辦學者與具有比較科學評估機制的評估部門虛心取經，避免管理中的“單邊主義”，減少管理行為“不接地氣”的頻率，從而改變教育管理人員那些落伍的管理思想和模式，提高其專業素養，在此過程中提高其對教育事業管理的效率和效能。第三，對于辦學部門，可以減少教育管理部門對各學校的不當干預。在管理部門提供的宏觀調控政策與資源的扶持下，辦學主體的積極性和創造性被大大激發。各學校能真正按照教育規律及本校現狀，制定全面科學合理的培養方案和教學管理方案，不斷促進師生的共同發展。同時，評估組織合理的評價指標也可為辦學主體的努力方向指明道路，對各學校自我診斷與完善提供重要指導意義和支撐，最終使各校辦學質量越來越高。第四，對于教育評估組織，一方面可以使評估組織以客觀的立場嚴格遵照教育規律和質量評價指標，對管辦雙方業務水平進行科學評價，為兩者工作改進提供診斷信息；另一方面，可以促使評估組織以旁觀者和第三方的身份深入到管辦部門的日常工作中，獲取第一手學情、校情、管情等有用信息，不斷完善與更新評價指標與模式，保障評估結果對管辦評三者的發展都有積極影響。

二、教育治理中“管辦評”分離的意義

1.機遇

（1）國家和地方的政策紅利

一方面是專門關于管辦評分離的政策紅利。比如國家層面的有《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法[2015]5號）、國教督辦[2014]3號、教政法[2014]7號、國教督辦[2015]2號、教政法廳函[2015]49號等文件；地方層面的有《上海市教育督導條例》等立法，閩政文[2014]229號、川教改[2015]2號等文件。這些政策和法規無疑會激發全社會投身管辦評分離改革的浪潮，尤其是教育的管辦評三方必會從中得到厚重的獲得感。另一方面是專門針對“大眾創業萬眾創新”的政策紅利。無論是國家層面的《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發[2015]32號）、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等政策與法規，還是地方層面的鄂政發[2015]46號、浙政辦發[2015]79號、陜政發[2016]10號、粵府[2016]20號等文件，都為社會力量參與教育治理尤其是創辦學校、教育評估咨詢機構，以及這些新生力量后期的運行和發展提供了重要支撐和制度保障，辦學和評學部門在從中受益并成長的過程中亦必將帶動管理部門職能轉變和服務提升。

（2）“互聯網+”與大數據帶來的科技福利

至2015年12月，我國網民規模達6.88億（普及率50.3%）；企業使用計算機辦公比例達95.2%，互聯網已融入企業戰略并成為企業日常運營必不可少的一部分；大數據、云計算的蓬勃發展則不斷推動著傳統產業協同創新與融合發展[3]。這無不反映著“互聯網+”與大數據對個人和組織發展的深遠影響。究其原因，對教育治理中的管辦評部門來說，互聯網的迅速、便捷、共享等特點能為三大部門的信息共享、問題共治、協同成長提供平臺和工具支撐，大大提高了各自工作效率和效能；三大部門在分離過程中遇到的需要協同解決的問題，則可通過互聯網等平臺匯集相關海量信息再利用大數據技術進行精細的分析，最終為三方的教育決策提供強有力的證據支撐，促進決策的科學民主與有效。

（3）社會財富積累創造的發展便利

作為世界第二大經濟體，在當前全面建成小康社會的關鍵階段，一方面普通家庭愿意投入更多精力和資金到孩子的教育花費上，另一方面眾多企業、社會團體亦愿則將擁有的巨額財富投入到教育行業上（如新興的淘寶教育、騰訊教育）。這些財富必將為現有的學校、第三方評估組織的可持續發展注入新的活力并提供物質保障；同時，在“大眾創業萬眾創新”政策的支持下，一批投身辦學、評學的新生力量亦會被催生出來，這些力量在自身生存與發展過程中必會使整個行業發展樣態多元化與優質化，并倒逼教育管理部門的職能改革。

（4）意識覺醒奠定的思想基礎

《中國高等教育質量報告》顯示2015年我國在校生規模居世界第一（3700萬），毛入學率40%，在這樣的高等教育大眾化背景下，一大批受過先進教育理念熏陶、易于接受新事物的年輕優秀人才走上教育管理、學校教育教學、教育測量評價的崗位，這必會為教育改革事業提供更多的正能量，加之社會協同共治教育共識的逐步形成，大多受過高等教育的70后、80后家長們也紛紛積極參與到教育治理事業當中，協同共治推進管辦評分離的格局必將形成。

（5）“一帶一路”戰略給予的國際交流支撐

“一帶一路”國家戰略的提出及《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的出臺，為新常態下促進我國與亞洲、非洲及歐洲眾國交流互鑒提供了平臺和支撐；復旦大學、韓國釜慶大學等46所高校達成的《敦煌共識》[4]開創了洲際范圍高校戰略聯盟的先河，為國際教育共同體的形成奠定了堅實基礎。在“一帶一路”框架下，我國和沿線國家在教育、科技和文化等領域的全面交流與合作必將實現，在“互聯網+”和大數據技術的幫助下，國際間有關教育治理和管辦評分離的研究成果必將惠及各方，這無疑會加快管辦評分離的實現速度和效率。

2.挑戰

（1）當前政策的可操作性不強

我國目前尚處于推進管辦評分離的初級階段，各種政策大多屬于宏觀的方向性的指導或把控內容，具體實施層面的細則尚很欠缺。例如，川教改[2015]2號文件提出“逐步建立健全政府補貼、購買服務等制度，鼓勵并引導民間資金以多種方式進入教育領域；擴大社會組織參與教育評價，重視科技、新聞媒體、學生會對教育評價的參與”。這些為管辦評分離創設了很好的愿景和目標，但一方面社會給予民辦學校和公辦學校地位的不平等及《民辦教育促進法實施條例》中存在的部分籠統模糊表述，導致因實施細則缺失帶來政府補貼、購買服務亂象叢生；另一方面，行業協會、媒體、學生會具體以何種模式參與哪些方面的評價，政策中并未表述。這些都將給管辦評分離的實施帶來無法預測的風險。

（2）來自教育行政部門的阻力

既得利益者因害怕改革帶來的陣痛及自身利益的損失，在當前各種政策剛剛出臺的背景下，在我國教育監督機制尚不健全的情況下，為保持自己過去擁有的同時管理辦學和評估組織之權力帶來的“快感”，可能會時常鉆政策的漏洞，對于轉變管理職能、授權與放權、強化服務意識和能力則只停留在口頭宣揚的層面，缺少實質性改進行動。這是管辦評分離實施中必須考慮的重要因素。

（3）來自學校的阻力

在配合學校外部管辦評分離及內部協調治理的過程中，學校對評估組織的適應和信任需要一個過程；學校脫離對教育行政部門的依賴需要一個艱難的煎熬；校長等領導層人員對教師、學生和家長等群體的授權與放權需要一個掙扎的階段；教師與家長彼此消除戒備并形成合力需要不斷地探索。

（4）社會組織力量薄弱

當前我國社會組織力量仍處于發展的初期階段。一方面社會組織參與辦學興校的比例不高，公辦學校仍處于一家獨大地位；另一方面社會組織對教育行政部門的監督和制約成效甚微；更重要的是社會力量舉辦的第三方評估部門既數量少又層次低，其評估成果受歡迎范圍有限。

（5）團隊合作與共享發展的理念有待提升

受團隊集體激勵措施缺失和個人英雄主義的影響，無論是教育行政人員、學校教師，還是評估組織成員，大多都存在少合作、弱合作、怕分享、缺分享的狀況。在管辦評分離中要形成治理合力則必須破解這一難題。

三、教育治理中“管辦評”分離的實施目標

1.“管辦評”三大部門的相對獨立

打破原有“管辦評”均由管理部門掌控的局面。管理部門的職權僅限于對辦學和評估部門的外部宏觀管理，不對這兩者的內部事宜進行具體指揮，為其提供后勤保障和平臺支撐；辦學部門集中精力依據教育規律與目的，結合本校實際制定出科學合理的學校發展戰略規劃，遵照規劃逐步推進實施，適時向管理和評估部門尋求資金、政策、發展方向與智慧等幫助和支持。評估組織不受學校和管理部門的干預和領導，專心致志鉆研評估指標、方法、工具、步驟等的完善，不斷為學校和管理部門的發展提供診斷報告。

2.“管辦評”三大部門的相互影響

“管辦評”分離的長遠目標是促進教育的科學發展及教育治理體系和治理能力的現代化建設，如果只是彼此孤立，互不影響，必然形成若干不利于教育事業發展的鴻溝。“管辦評”三大部門只有在相對獨立的基礎上，彼此互相幫助、互相補充才能形成教育治理合力，促進整個教育事業的不斷發展。

四、教育治理中“管辦評”分離的實施策略

1.教育管理部門的成長策略

（1）引入新公共管理理論

新公共管理理論所包含的內容，具體包括：奉行顧客至上的全新價值理念；治道變革，政府職能由“劃槳”轉為“掌舵”；公共（教育）管理中引入競爭機制；重視效率追求；改造公務員制度；創建有事業心和有預見的政府[5]。這些新思想往往都是從人的自身需求出發，結合管理愿景引導人不斷為組織目標努力。具體在實施和應用中，重點在于利用“互聯網+”和大數據之平臺和支撐，調動學校領導者、教師、學生甚至家長參與辦學的積極性與創造性，從而共同為管理效率和效能的提升添磚加瓦。

（2）創新管理組織形式

現有教育管理組織形式比較單一，主要為教育局、少數地區的教育管理協會、學會等民間組織。其對教育管理工作提供了很大幫助，但整體作用有限。因此有必要對教育管理組織形式進行優化和創新。教育治理最重要的特點是共治，故國家應為社會各界共治提供平臺和組織，如新媒體影響下的網絡平臺和組織、教育專家形成的顧問組織、家長與專家及教師形成的互動協調組織、家長們組成的委員會組織等，若將此類組織應用到教育管理部門的日常工作當中，必然會在提升管理效率的同時完成教育的共治與“善治”。

（3）管理目標的科學設置

教育管理的目標不應是單一方面業績的提升和發展，而應是各個主體各個方面的綜合全面發展。如對辦學主體的管理目標不應只是提高其以學生成績和升學率等為代表的短期化指標，還應包括學校社會效益的增值、學校對社區環境改造的貢獻、對學生和家長文明素養的提升等具有戰略意義的指標。

（4）轉變管理組織的運轉模式

現行教育管理組織的運轉大多靠政府財政扶持，在教育管理組織豐富多樣的背景下，單單依靠政府的支持可能已無法保障各管理組織的穩健發展，更多需要調動全社會的力量為其正常運轉貢獻力量，如慈善基金、各類捐贈、管理組織提供增值收費服務等籌資模式，同時在“一帶一路”戰略的帶動下積極借鑒他國先進經驗。此外，還應注重“以人為本”、“以校為本”思想的應用，善于利用經濟、精神等激勵方法在評估組織、社區等各種社會力量的幫助下調動辦學者的積極性和創造性。

（5）管理人員構成多樣化

教育治理的共治即表明管理人員既應包括教育管理部門工作人員，也應包括校長、教師、教育專家、教育測量與評價等社會組織、家長甚至學生等群體。可考慮成立由以上人員構成的學校治理委員會，對涉及學校、教師和學生利益的重大事件利用互聯網等平臺實行聯席會議決議制，以多樣化管理人員的參與來保障教育治理中的“善治”。

（6）科學測評管理效果

創設環境為評價組織設計出科學的測評學校辦學效果以及教育管理組織管理效果的各個指標、開發出高效率和高效能的測評工具提供正能量。避免主觀臆斷，重視評價組織研究成果的應用，使用自評和他評相結合的方式得到本組織管理現狀，參照評估組織開發的科學評價指標為管理組織自身的改進、辦學主體效能的提升和努力方向的明晰提供重要數據支撐和條件保障。

2.辦學機構的成長策略

辦學主體上，應充分尊重《民辦教育促進法》的重要地位和作用，積極鼓勵民間力量辦教育，形成民辦學校之間、民辦與公辦學校之間充分競爭并共同成長的良好局面。辦學思想上，應嚴格按照“以生為本”、“以師為本”的理念，在日常的學校教育教學和管理工作中，從師生的切身利益出發，對照學校教育的目標，采用科學方法引導師生朝著對學校和師生均有利的方向努力。辦學目的上，應擺脫外界不良風氣的影響，踏踏實實辦教育，以培養德智體美全面發展、具有獨立人格的社會主義事業的合格建設者和可靠接班人為目的，學校各項工作均圍繞這一根本目的而運轉。辦學方法上，應引入激勵機制和競爭機制，并將“競爭促進成長”的思想傳輸給廣大學校教育的直接利益相關者，以促使各界獻身教育事業的決心、信心和耐心。辦學根基上，應將教育治理中的“共治”理念作為辦學的根基，發揮全社會的智慧，借力互聯網以合適平臺促進全社會教育合力及命運共同體的形成。

3.評估組織的成長策略

教育評估組織人員的構成上，應借鑒教育治理模式下管理組織人員構成的方法，由教師、家長、專家、行外人士、教育管理組織工作人員等共同組成評估團隊，同時考慮團隊成員的職業、年齡、信仰、文化程度等因素，成立成員結構合理、年富力強、互相支持的評估團隊。評估組織形式方面，可針對不同性質的評估，成立不同類型和功能的評估組織，如對教師職業素養的評估可成立固定型組織，對學校特色發展的評估則成立臨時性矩陣式組織。評估的具體操作方面，應依靠多樣化人群組成的評估團隊，使用科學的評估方法與指標，利用精確的評估工具，按照合理的步驟，采用自評、他評、工具評等多種形式相結合并各占一定權重比例的方法，完成教育評估工作。評估的反饋方面，應合理利用“互聯網+”平臺拓寬反饋渠道，利用新媒體的優勢，將評估成果的積極影響進行放大，同時也為類似組織的發展提供相應借鑒智慧。

4.管辦評融合與共治

管理活動效果的提升既是辦學的過程，又需要依靠評估的實時診斷和反饋；開辦學校的過程本身就包含了管理和評價的內容，對教師、學生、建筑、公共關系的管理，對教師、學生、家長、硬件設施的評價等；評估的重要作用就是診斷當前管理和辦學的效果與所處層次，更重要的作用是促進管理和辦學水平的提升。因此，“管辦評”三大部分彼此也存在互相包含或互相促進、密切聯系的特殊關系，這種特殊關系就是“管辦評”共同促進“共治”形成的重要機理。“管辦評”三者分離的最高境界是“融合”，共同為教育事業的發展貢獻力量。

“管辦評”分離不是教育治理的最終目的，而是教育治理的良好方法。“管辦評”分離的目標是實現“管辦評”的相對獨立與協同共治；在充分利用好政策紅利、財富便利、科技福利的前提下，讓“一帶一路”戰略發力；在消解各方阻力的基礎上，實現“管辦評”適度融合與合力的形成；共同為教育事業的各相關方的發展乃至整個國家的現代化建設和“國家富強、民族振興、人民幸福”的“中國夢”[6]的順利實現服務。

參考文獻

[1] 禇宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）.

[2] 袁貴仁.深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化[J].人民教育，2014（5）.

[3] 中國互聯網絡信息中心.第37次中國互聯網絡發展狀況統計報告展狀況統計報告[R].北京：中國互聯網絡信息中心，2016.

[4] 中國新聞網.中外46所高校成立“一帶一路”高校聯盟[EB/OL].[2015-10-17].http：//www.chinanews.com/gn/2015/10-17/7574778.shtml.

[5] 朱米均.西方新公共管理理論述評[J].黨政干部學刊，2006（8）.

[6] 孟東方，王資博.中國夢的內涵、結構與路徑優化[J].重慶社會科學，2013（5）.【責任編輯 王 穎】