臨沂市政府購買服務面臨的問題及對策

李樹生　王兆立

臨沂市政府購買服務面臨的問題及對策

李樹生王兆立

近年來，臨沂市把政府購買服務作為促進政府職能轉變、創新財政支出方式、推動事業單位改革、培育社會組織發展的重要抓手，緊緊圍繞財政中心工作，加強制度建設，創新推進措施，培育承接主體市場、協同推進市縣工作，改革取得階段性成果。但在推進過程中，也面臨著一些困境，制約著政府購買服務改革步伐。

一、面臨的困境

（一）政策規定方面操作困難，明顯存在不足。一是購買方式方法不靈活。目前中央政策規定，凡列入集中采購目錄或采購限額標準以上的政府購買服務項目，要全部在政府采購制度框架下編制政府采購預算，全部通過政府采購方式確定承接主體，全部按照政府采購程序開展政府購買服務活動。而政府購買服務很多是各級政府的公共政策項目和改革目標項目，通過政府采購方式實施很難取得理想效果。二是改革政策不銜接、協調難。目前事業單位改革、行業協會商會脫鉤改革與政府購買服務改革政策還存在政策銜接、部門協調方面的困難，難以有效避免購買服務與養人辦事“兩頭占”的問題。三是承接主體市場發育不足。社會組織作為政府購買服務承接主體的重要方面，承接能力嚴重不足，難以形成競爭性市場環境并有效承接政府購買服務。政府購買服務支持培育社會組織發展的力度也不夠，在承接服務上，僅停留在“平等優先”的原則上，沒有其他切實具體和有針對性的支持培育辦法和措施。四是約束機制缺失。政府部門購買服務，尚無明確可行的量化目標要求，對主管部門和事業單位來說，政府購買服務只是自愿性選項，而非強制性規定。五是財務處理不明確。社會力量承接政府購買服務項目后，賬務處理問題和稅收問題尚無相應規定。

（二）政府部門重視程度不夠。我市政府各部門是政府購買服務改革的主體，是推動和實施這項改革的中堅力量，沒有部門的主動參與，政府購買服務規模很難實現突破。但不少部門對政府購買服務改革缺乏足夠認識，重視程度不夠，有求穩怕變、等待觀望的思想，主動改革意識不強。作為財政部門，只能是開會培訓，但動員層級較低，不能引起這些政府部門領導的足夠重視，目前也沒有其他更好的辦法和手段。

（三）政府職能轉移和公共服務事項不清晰。目前地方尚未制定政府向社會組織轉移職能指導意見及轉移事項目錄，政府部門相應社會公共服務職能仍未委托給社會組織承擔。政府部門職責范圍內的公共服務服務事項，也未區分政府直接提供的服務事項、政府提供服務效益明顯高于市場提供服務事項和政府購買服務事項，為推動政府購買服務、支持事業單位改革和培育社會組織發展帶來被動。

（四）偽政府購買行為的出現。相比較PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證等項目前期嚴格的流程要求，國辦發96號及財綜96號文等文件所設置的政府購買服務的采購流程要求則更為簡單，并且地方政府有權因地制宜編制本級政府購買服務指導性目錄開展政府購買服務。由此，實踐中出現了多地政府為加快項目進程、規避兩個論證，以政府購買服務之名而行單純采購工程、變相融資之實等偽政府購買服務行為，其中不乏有通過單一來源采購方式直接確定本地的融資平臺或其他國有公司作為政府購買服務承接主體的違規現象。由于偽政府購買服務項目既未做PPP模式下的物有所值評價和財政承受能力論證，又未嚴格按照現行政府購買服務體系要求落實“預算下達”、“編制政府采購實施計劃”、“合理測算安排政府購買服務所需支出”，由此導致該類項目可能會因為沒有明確的資金來源而無法如期納入預算，從而會加大政府的債務負擔和財政風險。

二、對策

（一）加大宣傳力度，搞好培訓調研。一是廣泛宣傳。利用我市各新聞媒體的電視報紙廣播及網絡平臺等，大力宣傳政府購買服務，積極爭得社會各界的理解、認同和支持，并形成廣泛共識和強大合力，為推進改革營造寬松的輿論環境和工作氛圍。二是加強政府購買服務的培訓。社會各界對政府購買服務改革缺乏了解，對推進改革的認識不夠到位，對相關政策措施把握不準，需要全面開展這項業務培訓指導。三是深入社會各方面調研。為探索適合我市市情的政府購買服務機制和模式，建議組織抽調有關專家學者和財稅系統一線工作人員組成調研組，開展深入細致的調查研究，總結形成可復制可推廣的良性運作模式。

（二）加強相關法律法規建設。政府購買服務改革是政府一項重要的綜合性改革任務，涉及范圍廣，政策性強，與政府采購有實質性區別。同時，政府購買服務通過合同約束購買主體和承接主體，是一種契約化管理方式，對法律環境要求高，建議有關方面加強相關法律法規建設。

（三）進一步加強頂層制度設計。一是建立完善的指導目錄和工作流程。二是規定有關購買范圍、購買方式、預算管理、合同管理、績效管理、信息公開和監督管理方面的具體辦法。三是研究制定政府購買服務支持事業單位改革辦法和政府購買服務培育社會組織發展辦法。按照事業單位分類和社會組織分類，有針對性地明確支持措施、條件、結點和期限，真正體現出重點支持。四是建立社會組織培育財政扶持機制，建立購買主體約束機制。近日，我市根據政府購買服務實際情況，進一步調整政府購買服務目錄。政府購買服務內容更加突出公共性、公益性，重點考慮、優先安排與保障和改善民生密切相關領域的公共服務。指導性目錄圍繞公共教育、勞動就業、人才服務、社會保險等與民生相關的項目，推進政府購買服務工作，直接涉及民生的二級目錄約占總數的50%。有效推動政府從“花錢養人”向“花錢買服務”轉變，優化政府和社會資源配置。莒南縣G518日定線莒南繞城段改建工程，項目投資估算總金額為60894.00萬元。為減輕財政支付壓力，該項目后續建設擬通過政府購買服務模式，選擇社會力量作為政府購買服務承接主體進行項目的融資代建。

（四）建立政府購買服務退出機制。建立政府購買服務退出機制，績效評價結果較差的承接主體原則上不得參加下一年度政府購買服務項目競標。對弄虛作假、冒領財政資金的承接主體，依法給予行政處罰，3年內不得參與政府購買服務工作。同時，購買服務單位應調整編制。為防止出現既通過財政撥款養人辦事，又花錢買服務的現象。政府購買服務與事業單位改革相結合，推動事業單位與主管部門理順關系和去行政化。對于承接政府購買服務的事業單位，應按照費隨事轉原則，相應調整財政預算保障方式；而實施政府購買服務的部門單位，應相應調整編制。2016年2月26日，臨沂市政府與山東省財金股份有限公司簽訂解決城鎮普通中小學大班額項目政府購買服務協議，為我省首家簽約。臨沂市高級財經學校采取政府購買服務的方式，與社會勞務派遣公司鑒定勞動合同，采取嚴格的公開招聘程序，錄用了60名代課老師，緩解了教師短缺。

（五）需要盡快分清政府購買服務與PPP的區別。如上所述，政府購買服務無論在內容、還是在形式上都比PPP模式更為廣泛，而PPP模式的實質就是政府購買服務。所以，當務之急，需要分清政府購買服務與PPP的區別，嚴格區分規范的政府購買服務和以政府購買服務名義開展的變相融資行為，在保護依法合規政府購買服務的同時，讓偽政府購買服務無藏身之處。

（作者單位：山東省臨沂市莒南縣財政局、臨沂市高級財經學校）