克拉瑪依市域協調發展的總體思路與基本原則

■閆海龍/文

克拉瑪依市域協調發展的總體思路與基本原則

■閆海龍/文

作為典型的資源型城市，克拉瑪依市域范圍內并存有地方、兵團和央企等多種經濟主體，而且地方上也交織著克拉瑪依、奎屯、烏蘇等不同行政單元，不同經濟主體和行政單元之間的利益博弈在一定程度上制約了區域更好地實現資源優化配置，進而阻礙了區域協調發展的進程。雖然“十二五”時期，克拉瑪依各區發展的相對差距總體呈現縮小趨勢，但發展不平衡現象仍然存在。各區依然存在經濟發展水平不平衡、經濟交往不緊密、區域功能定位不清晰，產業分工不明確的現象，各區相互間激烈競爭有余而良性互動不足，區域間經濟發展的正向促進作用尚未得到體現。因此，健全區域協調互動機制，逐步形成功能定位清晰、產業分工合理、經濟往來密切、內外良性互動、公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展新格局，將是克拉瑪依市“十三五”時期乃至未來更長一段時期內需要高度關注和重點解決的問題之一。

一、市域發展不協調的原因分析

克拉瑪依市不同區域所表現出的發展特點以及發展的不協調，既是區域自身資源稟賦的具體體現，也是資源型城市成長發展過程的必然結果。具體表現為：

一是區域利益分割現象突出，資源要素不能及時高效地實現優化整合和最優配置，存在國有經濟比重較高、市場觀念缺乏、土地資源利用效率不高、財力與事權不相匹配等問題。長期發展形成的經濟結構相對特殊，國（央）企在市域工業經濟中占據絕對的支配和主導地位，特別是在油氣資源以及上游初級化工產品的分配上，地方政府和企業幾乎沒有支配權，這也成為制約地方發展石化下游產業的主要瓶頸。

二是區域市場分割和地方保護問題還比較明顯，這一定程度上阻礙了資源的自由流動和跨行政區的經濟合作，在市域內外企業間的市場運作上，政府的正向引導作用尚未得到有效發揮。

三是市域的土地資源作為重要的生產要素，尚未實現優化配置。隨著經濟社會發展和城市建設的不斷完善，原先很多地處城區中心的企業逐漸退城進郊、退城入園，很多工業企業的廠房、倉庫被空置，特別是一些央企的土地資產大量空置，由于土地權屬問題，原本位置優越、極具開發價值的土地資源得不到有效利用，造成目前一方面建設用地極度缺乏，另一方面大量土地資源空置未有效利用的尷尬境地。這一問題在各區都有體現，由此導致的項目推進緩慢現象在部分區域還相當突出。

四是克拉瑪依四個區位置相對分散，因此在實際發展過程中，各區的基本建設投資差異較大，基礎設施保障水平和公共服務水平也各不相同。克拉瑪依區作為主城區，由于市級統籌和自身財力相對雄厚，基礎設施建設項目投資相對較大，各項公共服務也最完善，其它各區由于遠離主城區，而且像烏爾禾、白堿灘等區的自主財力也非常有限，在基礎設施和公共服務上的投入難以滿足群眾日益增長的需求，距離一體化發展的目標還有明顯的差異，不利于克拉瑪依完成在新疆率先基本實現現代化的奮斗目標。

二、促進克拉瑪依市域協調發展的總體思路

（一）市域協調發展的內涵要求

市域統籌與協調發展就是把市域視作為一個有機的系統，內部各區域作為其功能各異的子系統。在市域范圍內，借助市級政府的統籌協調功能，對各區域發展做出整體安排，綜合運用法律、行政、經濟等手段，激發和調動各層次、各區域、各領域參與主體的主動性和積極性，打破內部各區域封閉發展的格局，減少因行政界限或利益錯位所造成的內耗，利用中心城區和市域其它增長極的極化、輻射功能來整合利用市域內各類資源，促進市域內部各區域功能互補、協作發展，形成對內統籌、對外開放的融合力強大的功能組團，獲得市域整體發展效益的最大化。市域統籌與協調發展主要包括以下四個方面：

1.市域資源要素的優化配置

打破市域內部地域界限，從體制機制上消除限制區域之間資源要素自由流動、優化配置的各種制度性障礙。運用法律、經濟和行政手段，尤其要發揮市場對資源配置的決定性作用，打破阻礙要素資源合理流動的區域壁壘，提高市域內部各區域相互之間的開放程度。促進資源要素在市域范圍內持續、合理、有效流動，實現市域各要素資源流在質態、量態、時態和空間上的均衡和協同，提高資源配置的整體效率。

2.市域公共事業的均衡發展

統籌規劃、建設和使用市域公共事業，包括交通基礎設施、公用事業設施、社會事業設施等。在規劃上要體現市域一體、內外銜接和綜合化、功能化、網絡化的理念；在建設和使用上要實現內部區域協作、共建共享共管。避免重復建設、分散使用和無序管理，通過一系列的制度化安排，促進市域內各區域在基礎設施、社會事業等各方面的均衡發展，形成聯系緊密、相互支撐、功能互補、市域一體的公共事業體系。

3.市域產業結構的合理布局

根據市域統籌與協調發展的目標和戰略，結合各區產業的現實基礎和條件，統籌規劃市域產業分布和內部各區域的產業定位，建立特色明顯、布局合理、產業融合、高增值、強輻射、廣帶動的市域產業體系。通過完善市域產業政策，出臺土地、財稅、投資等優惠政策，在總體產業格局上，重點支持高科技產業、工業支柱產業的發展壯大。按照與市域環境資源匹配性、協調性和可持續性的原則，大力發展現代服務業和生態型產業，提升優化市域產業的布局、結構和形態，促進經濟發展模式的整體轉換。加強產業內部和產業上下游間的配套銜接，進一步拓展、完善和提升產業鏈，積極鼓勵產業和企業向優勢區域流動、集聚，形成各具特色的富有競爭力和成長性的產業板塊。

4.市域各主體利益的和諧統一

通過健全利益訴求渠道和利益博奕平臺，保證市域內部各區域、城鄉、群體的利益得到充分的反映。同時，建立市域內部各區域之間的協調和合作機制，包括信息交互機制、利益補償機制、評價激勵機制、行為約束機制，在堅持市域整體利益最大化的前提下，使不同區域、領域、群體的利益得到全面的權衡和照顧，從而促進各主體利益的均衡和諧。在有效減少由于相互間的摩擦導致經濟資源和社會資源不必要流失的同時，又能激發市域統籌與協調發展各參與主體的內在動力。

（二）市域協調發展的戰略思路

“十三五”期間，克拉瑪依市要按照“源于歷史、基于現實、創新發展、引領未來”的方針；以市域發展總體戰略為基礎，深入實施產業轉移、主體功能區兩大戰略；促進構建促進基本公共服務均等化的財政轉移支付、促進差別化的市域扶持政策兩大體系；發揮市場在資源配置中的決定性作用，強化政府的規劃引導和宏觀指導；推進以主體功能區劃分的產業布局，科學設立產業負面清單與管理機制；優化市域空間布局，統籌南中北，協調東西方，構建以城市組團、經濟帶、重點經濟區等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協調聯動的均衡化、網絡化區域發展格局。

（三）市域協調發展的目標原則

市域協調發展的總體目標是：實現由發展不夠均衡城市向全面協調可持續發展城市的跨越；城鄉、區域、經濟社會、人與自然協調發展，符合市情、健全完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系日趨完善；城鄉一體、油地融合、區縣團（場）聯動的發展格局基本形成。

一是地區生產總值和地方財政收入實現與全疆同步增長；三次產業比例進一步優化，油與非油經濟比例實現歷史性轉變，非油經濟比重達到50%左右，高新技術產業比重和居民消費率明顯提高，實現集約式、內涵式發展。二是縮小各區間基本公共服務差距，使各地區人民都能享受大體均等化的基本公共服務，確保改革發展成果由全體人民共享。三是立足充分發揮各區的比較優勢，突出特色，激發活力，實現優勢互補、共同發展。四是實現人與自然的協調和諧發展。各區經濟發展，必須符合主體功能定位的要求，充分考慮本地區的資源環境承載能力，做到開發有度、開發有序、開發可持續，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調。

三、促進克拉瑪依市域協調發展需處理好的幾個關系

在促進市域協調發展過程中，克拉瑪依市要重點考慮且必須著重處理好以下四個基本關系：

一是經濟發展與社會進步的關系。在推動區域經濟均衡發展的同時，必須更加注重促進社會事業發展，始終注意處理好經濟發展與改善民生、社會進步、生態保護的關系，實現經濟與社會、生態環境協調發展。

二是政策統一性與差別性的關系。有效的宏觀政策從來都是既具有統一性，又具有差別性。因此，既要保持和維護宏觀政策的統一性，又要立足各區發展實際，堅持分類指導、區別對待。

三是統籌兼顧與突出重點的關系。既要全市“一盤棋”，堅持統籌兼顧，也要突出重點，集中精力解決制約區域發展的突出矛盾和主要問題。要堅持一手抓條件較好城區的開發開放，著力培育形成新的增長極；一手抓扶持烏爾禾區域、小拐區域加快發展，增強其自我發展能力。

四是經濟社會發展與生態環境的關系。大力強化生態環境保護，加快綠色生態產業發展，提高能源資源利用效率，培育公眾生態意識、低碳意識，推動生產方式和生活方式綠色化、低碳化，能源資源消耗不斷降低，主要污染物排放大幅減少，城鄉生態環境全面提升，人與自然和諧相處。

五是政府與市場的關系。必須堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，打破區域封鎖，實現生產要素的自由流動和產業的有序轉移。但同時也要清醒地認識，縮小區域發展差距、促進基本公共服務均等化是社會公平正義的本質要求和政府義不容辭的責任，必須加強政策扶持和投入力度，盡快建立健全互助機制和扶持機制，把市場機制和政府調控更加有效地結合起來。

（工作單位：新疆維吾爾自治區發展和改革委員會）

新疆維吾爾自治區軟科學項目“絲綢之路經濟帶建設背景下新疆沿邊地區開放開發研究”（項目編號：201542107）階段性成果。