鄉鎮政府與村民委員會之間的互動與邏輯

翟希瑞，胡　焱

（1.浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018；2.廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000）

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鄉鎮政府與村民委員會之間的互動與邏輯

翟希瑞1，胡焱2

（1.浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018；2.廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541000）

［摘要］20世紀80年代以來，我國農村的基層管理體制、治理方式、治理邏輯等發生了重大變化，其中，比較具有效果的是鄉鎮政府和村委會與村民自治展開和合作關系的協調與互動。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，鄉級基層政府與村委會兩者間是指導與被指導的關系，不是領導與被領導的關系，現實不是這樣，由于傳統的領導關系與現在的指導關系并存，導致鄉鎮政府與村委會的互動之間出現了諸多矛盾和問題。本文試圖通過對鄉鎮政府與村民委員會之間“命令型”和“放任自流型”關系模式的梳理和分析，來尋找一種“合作型”的關系模式，從而建立鄉鎮政府與村委會之間良性的互動模式。

［關鍵詞］鄉鎮政府；村民委員會；互動；合作

“三農”問題是關乎國計民生的重大問題，農村的穩定和發展離不開鄉鎮政府和村民委員會的互動與合作。從目前的情況來看，鄉鎮政府作為國家的基層政權，代表國家自上而下地行使行政管理職能，而村民委員會作為村民自治組織，代表村民自下而上自主管理本村事務，兩者之間的運行模式和管理方式不同，也必然會在實際操作過程中遇到很多問題。尤其是近年來村民自治進程不斷推進，村民權利意識、自我意識不斷提高，同時農村基層經濟、文化水平不斷得到加強，這對鄉鎮政府的組織和運行方式提出了新的要求。在新形勢下，村治需求、自治需求的增長與傳統的關系模式出現了不適和矛盾。“命令型”領導方式與“放任自流型”領導方式，漸漸成為鄉鎮政府與村委會關系的兩種極端管理模式，這不僅影響到鄉鎮政府與村民委員會之間的有效銜接，而且對我們農村經濟與社會的發展、農村穩定、建立以工促農、以城帶鄉、以工惠農、城鄉一體的新型工農、城鄉關系的建立產生不利的影響。

一、已有文獻述評

農村村民自治是我國獨具特色的一種農村管理體制，與我國的歷史背景、基本國情息息相關。相對于國內研究來說，國外學者對這方面的研究大都集中在比較宏觀的農村生活、國家權力等方面，著重研究鄉鎮政府與村委會之間的關系非常少。

從較嚴格意義上講，有關中國農村社會的研究是由國外學者率先發起的。第一個調查中國農村社會生活情形的，是美國傳教士史密斯，他在山東、河北等省農村布道四十余年的同時，兼做中國農村田野調查，1899年寫成《中國鄉村生活》［1］。后來，不同國家的學者也對中國的農村表現出極大的興趣。在《長江三角洲的小寧家庭與農村發展》一書中，黃宗智提出“過密型商品化”、“過密型增長”、“沒有發展的增長”和“集體制下的過密化”等概念。在農村社會層面，他通過華北與長三角對比揭示“兩種類型的村社”，對1949年后的農村社會，他認為由于國家權力史無前例地向鄉村擴展，傳統中國的國家、士紳與村莊（農民）的三角結構已讓位于國家政權與村莊的雙邊博弈［2］。蕭鳳霞（Helen Siu，1989）探討了20世紀國家對鄉村社會的改造：傳統時代，中國的村落社會離行政控制中心較遠，具有較大的自主性，國家政權主要是利用地方精英網絡控制基層和社區。但隨著行政力量不斷“下沉”，農村社會完成從相對獨立向行政“細胞化”的轉變，造成“社區國家化”［3］。Vivienne Shue認為農村改革后，國家權力在縱的方向上并沒有萎縮，村莊之間的橫向權力難以擴充，其結果是國家對鄉村社會的控制進一步加強。

國外學者對我們國家鄉鎮政府與農村村委會之間的關系主要集中在20世界70年代之前，主要觀點認為不管是鄉鎮政府還是村委會，都是國家權力在農村的延伸，目的都是為了更好地控制農村。這種觀點與我國的歷史有著莫大的關系，但是在改革開放之后，尤其是頒布了《中華人民共和國村委會組織法（試行）》之后，我國開始改變以往的管理方式，但是至今仍然遺留著很多問題。

金太軍在2002年7月出版的《鄉村關系和村民自治》一書拉開了國內學者對我國鄉鎮政府和村委會關系問題研究的序幕［4］。國內學者對鄉鎮政府與村委會之間關系的研究相對較為充分，大多都集中在對二者關系的形態、表現、成因以及對策研究等方面。

賀雪峰（2003）認為村級權力具有兩種形態：行政的和自治的［5］；袁金輝指出鄉鎮政府和村委會關系存在黨政不分沖突、干預村委會選舉、財政監控沖突、資源擁有量的不對稱性等問題［6］；陶學榮、陶叡（2011） 認為鄉鎮政府與村委會之間的既有鄉鎮政府對既得利益的保護或者說制度安排的缺陷，也有國家發展戰略內在目標的矛盾［7］；徐勇（2003）提出隨著農村社會的急劇變革和村民自治的迅速發展，國家政權體系未能進行適應性變革，國家政權與鄉村社會的關系趨于緊張化，這種緊張關系最直接的表現就是鄉鎮與村治脫節，即當村治發生重大變革時，鄉政沒有發生相應的變革，后果是日益擴張且不受制約的行政力量不斷壓縮農民和自治組織的活動空間［8］；賀雪峰（2003）指出：在與村民群體的互動中，鄉鎮政府仍然是較為遠離村民群眾的力量，他們要在村一級尋找代理人，但是恰恰是因為農村社會的自我的發育，特別是以擴大村民參與為核心的村民自治制度的廣泛推行，使村級組織的權力內生化，因此在面對不受村民歡迎的國家任務時，村級組織并沒有協助鄉鎮政府的內在積極性，使鄉鎮政府成為“無腳的螃蟹”［9］，梁信志（2012） 指出：由于受傳統命令指揮政權管理方式的影響，基層政權經常對村民自治進行行政干預［10］。

除此之外，還有一些學者針對這些問題都提出了相應的解決對策，例如金太軍編著的《村莊治理與權力結構》，從權力結構的方向提出相應的解決對策；戴玉琴《村民自治的政治文化基礎》從文化層面來闡述培養村委會、村民的政治文化；李松玉等人的《中國鄉村治理的制度化轉型研究》從鄉村治理的制度化途徑提出基層政府公共意識需要再造；周紅云則是從“鄉政村治的社會資本方面”來提出解決對策。還有一些學者借助案例進行研究，比如楓橋經驗、移民村等等。

二、鄉鎮政府與村委會之間的關系

（一）理論關系

根據《村委組織法》的規定，可以得到合理結論，村委會與鄉鎮政府之間不存在上下級隸屬關系，而只是工作任務上的領導與被領導的關系。鄉鎮政府不能把大量的行政工作壓給村委會，干涉村委會的工作，同時村委會對于鄉鎮政府行使行政職權的行為必須給予協助，而不能以各種理由拒絕。作為自治組織的村委會，它的主要作用概括起來就是處理農村公共事務和事業。村委會只需要對村民會議負責，但是同時由于鄉鎮政府處于國家政權的底端，始終具備基層行政管理職能，需要負責管轄內的政治、經濟、文化等幾個方面事務，并且需要把各項工作落到實處。但是因為村莊事務繁碎，因此需要村委會的協助來幫助其更好地完成國家行政管理職能，于是鄉鎮政府與村委會之間并非是領導與被領導的關系。

（二）實踐關系

1.“命令型”關系模式。

在行政學上，命令是一種基本的行政方法和行政手段，是指行政主體依靠行政組織的權威，通過下達任務、發布指令和規定的形式，按照行政組織的系統和層次進行行政管理活動的方法［11］。這里，“命令型”關系模式一方面主要是指鄉鎮政府往往利用自己的政治權威和經濟主動權，為完成領導布置的行政任務，而直接采取行政命令的方式。把村委會看成是自己的下屬組織，不僅把工作分配給村委會，還隨意調配村委會成員，侵占村委會的職權，甚至任意索取農村資源。另一方面由于村委會自身力量不足、資源、資金缺乏、對農村未來發展沒有計劃、沒有主見而造成對鄉鎮政府的依賴，有時候為了村委會為了獲得有利資源而不得不依附于鄉鎮政府。這種“命令型”的關系模式最終使村委會成為鄉鎮政府在農村的一級代理人，或者說“鄉鎮政府的腿”。六屆全國人大委員會長彭真在主持通過《村民委員會組織法（試行）》時就對此提出了警告，認為在實行村民自治過程中有兩大危險，其中之一就是政府“給村委會頭上壓的任務太多，‘上面千條線，底下一根針'，這樣就會把它壓垮。”［12］

造成這種關系模式的原因也是多方面的，從宏觀方面來說有兩個：

一是從鄉鎮政府方面來說，主要是傳統壓力型體制的影響。壓力型體制是指下級政府主要迫于壓力而完成上級政府布置的任務和各項指標，上下級政府間處于壓力狀態之下。為了把上級布置的行政任務及時的完成，下級行政組織往往是處于一種壓力體制下被迫地去完成上級布置的任務和指標，然后根據完成情況給予政治和經濟方面的獎懲。國家的體制性權力雖然收至鄉鎮，但是政府的工作最終要落實到農村，最終需要村委會的配合和幫助，因此，伴隨著行政性體制，國家的功能性體制也會下降到村莊。國家的方針、政策經過省、市、縣的層層分解，最終全部落到基層國家政權——鄉鎮政府頭上，但是，政府任務沉重，涉及的農村事務又比較繁瑣，僅靠鄉鎮政府的力量是無法單獨完成的，于是村委會作為農村自治的組織在了解農村、扎根農村的基礎之上，自然成為鄉鎮政府尋求下屬的對象，大量的行政工作分攤給村委會，最終村委會變得越來越行政化。

二是從村委會方面來看，主要是傳統“臣屬型文化”的影響。傳統的中央集權體制和封建思想扼殺了民主權利，自古以來我們的觀念里就不自覺地產生了地方服從中央、下級服從上級的觀念。由于上級政府總是掌握著大量的資源、資金、權力等，下級政府為了獲取這些資源便不得不跑步前進，討好上級政府。鄉鎮政府管理轄區內農村的政治、經濟、社會、文化等各方面的事務，是農村經濟社會發展的組織者和執行者。同時，由于村民自治的發展程度不高、政治社會化較低、民主意識不強、對村民自治的工作了解不深以及村委會干部自身工作能力低下等原因，依然把自己看成是鄉鎮政府的下級組織，認為鄉鎮政府代表國家，接受鄉鎮政府的行政工作是分內之事，或者即使不愿意，但出于鄉鎮政府的“淫威”或者出于對資源的獲取，也是“敢怒不敢言”。某些村干部示好鄉鎮政府，借此提升自身威望并獲得某些額外的福利待遇。

上述兩個原因直接導致了“命令型”關系模式的出現，一方面使得鄉鎮政府與村委會的互動局限于鄉鎮政府向村委會下達行政工作來完成上級任務，忽視了在農村社會治理中的其他作用，例如幫助農村發展經濟、改進基層設施的建設、維護農村社會穩定，推進農村先進文化等。另一方面，在這樣的互動過程中，村委會的自治意識實際上是大大折扣的，并沒有發揮國家實行村民自治的本意，村委會又回到了原來行政村的位置。

2.“放任自流型”關系模式。

這種關系模式主要是指片面理解村民自治的內涵，認為村委會由村民選舉產生，因此村委會只需對村民負責，鄉鎮政府無權干涉。這種模式下，村委會的權力很有可能超出政策法律所規定的范圍，擅自做出不屬于村民自治的決定，甚至村委會內部發生違法亂紀、以權謀私之事。這種模式在一定程度上反映了我國村民自治程度的加深，民主法治意識的增強，但是卻走向了“過度自治”的道路，實際上給不利于國家的方針政策在農村的貫徹實施，并且在這種模式下，因為缺乏有效監督，違法亂紀事情常有發生，并不利于農村的穩定和發展。

造成這種關系模式的原因有很多，從宏觀上來看有以下兩個方面：

一是從村委會方面來講，主要是由于村莊的“過度自信”。隨著村級選舉制度的不斷完善，村委會基本上都能夠由村民選舉產生，村委會片面認為自己由村民選舉產生，只需對村民負責，認為村民自治就是村委會決定和處理村級事務，無需任何人或組織指導和監督，而村委會作為村莊自治的管理機構有權決定自己的村級事務，沒有必要接受鄉鎮政府的指導［13］。不少村民認為現在實行村民自治，村里的利益高于一切，國家的目的就是為了發展農村，因此鄉鎮政府就不要管。在這樣的思想認識下，不少村委會對鄉鎮政府的事情不予理睬，即使是鄉鎮政府按照法律法規理應指導農村社會經濟發展的事情也是消極怠慢，尤其是對于那些對本村沒有“好處”的事情更是抵觸。除此之外，村委會的成員都由村民選舉產生，為了討好選民能夠繼續連任，當政府與村民發生利益沖突的時候，村委會成員為了維護村民的利益而對政府采取冷漠態度，甚至推諉、抵觸，這樣更進一步加深了鄉鎮政府與村委會之間的矛盾。

二是從鄉鎮政府來看，主要是由于鄉鎮政府的“不管不問”。在當前的壓力型行政體制下，我國當前大多數鄉鎮政府存在著嚴重的職能錯位問題，多忙于“對上的服務”，在應付上級政府下達的各種命令和名目繁多的檢查的同時，鄉鎮工作人員很難全身心地投入到發展和完善農村各項社會公共事業中去，忽視了對所轄區域內農村經濟社會發展的指導責任和義務，有時候甚至對于農村的合理要求也是敷衍了事，最終導致村委會與鄉政府關系越走越遠，影響了兩者之間的良性互動。“放任自流型”的關系模式最直接的影響就是村委會過度自治。鄉鎮政府的作用沒有充分發揮，農村的事務完全掌握在村委手中。傳統思想、體制、法律制度等無法為村民的良性自治提供有力的保障，同時對于農民自身來說，民主意識淡薄、參政議政能力較差、文化素質低、逆反心理重、缺乏監督等，以至于在農村自治過程中出現各種各樣的問題，比如賄選、村霸、村委會說了算、個人主義突出等，這些都阻礙了村民自治的良性發展。

當前的鄉村關系處于行政控制和過度自治之間。一方面在壓力型政府體制下，行政控制化在大多數地方是不爭的事實，特別是經濟發展相對落后的地方，村民自治的軟弱和政府的強勢有效結合起來，形成了農村基層組織自治行政化的局面。另一方面，村委會憑借法律上對其地位的確定，試圖擺脫鄉鎮政府的控制，實現自治，但由于民主實踐的不足和自治經驗的缺乏而走向過度自治化，認為擺脫政府控制就是實現自治，陷入了一種極端的思維。這兩種現象之間的沖突正是當前中國鄉鎮政府與村組織之間關系問題的集中體現［14］。

鑒于這兩種關系模式的極端，我們應該尋找一種平衡的方法，既能夠充分發揮鄉鎮政府對村委會的指導作用，同時又能夠保證實現村民自治。

三、“合作型”關系模式

“合作型”關系模式主要是指村委會在村級事務管理和建設中保持較高的自主性，能夠領導村民進行村民自治，并且充分發揮村委會的作用，為農村的社會經濟發展出謀劃策；同時協助鄉鎮政府積極開展農村工作、提供公共物品和服務、維護社會治安和安全等等，并且鄉鎮政府能夠在村委會關于農村經濟、社會、文化發展等方面給予必要的指導和幫助。所以，在合作型關系模式下，鄉政府與村委會之間是良性合作協同關系，是一種平等、和諧的互動關系。

“合作型”關系模式的構建需要鄉鎮政府和村委會的協作與溝通，具體來說有以下幾點：

（一）完善村民自治制度體系，實現法治化的村級治理

建立良性互動的鄉鎮——村委會關系，必須在法治的原則下規范村民自治的各項制度。比如完善《村委會組織法》明確村民作為自治主體的法律定位、村委會作為自治組織的職權職責、鄉鎮政府作為指導者所承擔的責任和義務，避免鄉鎮政府與村委會之間關系的原則化和模糊化。此外，要引導村民制定出上符合國家法律制度和地方性法規，下合社情民意，簡單明了、具體實用、便于操作的農村自治章程和制度，如農村財務管理、集體財產管理、農民負擔管理等制度，使鄉村治理逐步納入法制化的軌道［15］。

（二）規范鄉鎮政府行為，改革壓力型政府體制

雖然鄉鎮政府與村委會之間不和諧的原因來自雙方，但是，鄉鎮政府作為國家政權的基礎是造成矛盾和沖突的主要原因。我們應該通過制度化的手段規范鄉鎮政府的行為，明確鄉鎮政府指導的內容，使村委會脫離無休止的行政事務，使村民的權力免受無限制的權力的侵害。首先，鄉鎮政府要為村民自治給予必要的指導、支持、幫助，嚴格遵照《村民委員會組織法》的規定；其次，應該幫助村委會理解、貫徹、執行國家的法律法規，幫助村委會走出法律誤區；再次，鄉鎮政府應該做好宣傳工作、技術推廣、教育活動、監督工作等，最后鄉鎮政府應該嚴格正視自身的職責權限，改變傳統觀念，樹立服務意識，充分發揮對村委會的指導作用。

（三）加強素質教育，培育政治文化

鄉鎮與村委會兩者建立互動關系過程中，鄉鎮政府人員、村干部、村民的素質與文化也是相當重要的。鄉鎮政府與村委會關系的不和諧與他們自身的素質有很大關系，比如鄉鎮干部官威足、架子大、作風不正；村干部以權謀私、打壓異己、辦事隨意、參與賄選、違法亂紀；村民整體文化水平低、參與意識落后、自由散漫、政治冷漠等。因此，在建立良性的互動關系中，首先要不斷提升鄉鎮干部的素質，培養其服務意識，加強作風建設、提高業務能力，扼殺不正之風，為基層政府履行職責提供基本保證；其次，加強農村基層組織的陣地建設，加快農村干部的現代教育，加大政策理論知識的學習，加強技術培訓力度，培養村干部求真務實，服務群眾、腳踏實地、艱苦奮斗的信念；最后，對全村村民進行政治教育，培養民主意識、集體意識，提高文化水平，宣傳法治觀念，為農村工作的開展提供一個良好的政治文化環境。

總的來說，鄉鎮政府對村委會的指導，不僅可以幫助村民實現自治，同時也可以緩解兩者之間的尖稅矛盾，增強政府自身的公信力；同時，兩者相輔相成，一方面反映了村委會干部的溝通協調能力，又體現了村民自治的能力。這其實根本上反映了村委會與鄉鎮政府之間的關系，是基層政權與社區權力共同體之間的關系，即國家與社會的關系的縮影，因此我們需要尋求一種“合作型”關系模式，來為國家與社會關系的良性互動提供基礎。

參考文獻：

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［2］黃宗智.長江三角洲小農家庭與農村發展［M］.北京：中華書局出版社，2000.06.

［3］張要杰.國外學者的中國農村社會研究成果述評［J］.湖南農業大學學報，2010，（3）：4.

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［5］賀雪峰.鄉村治理與秩序——村治研究論集［M］.武漢：華中師范大學出版社，2003.240.

［6］袁金輝.沖突與參與：中國村級治理改革30年［M］.鄭州：鄭州大學出版社，2008.69-73.

［7］陶學榮，陶叡.走向鄉村善治——鄉村治理中的博弈分析［M］.北京：中國社會科學出版社，2011.207.

［8］徐勇.鄉村治理與中國政治［M］.北京：中國社會科學出版社，2003.116.

［9］賀雪峰.鄉村治理與秩序——村治研究論集［M］.武漢：華中師范大學出版社，2003.261.

［10］梁信志.村政組治——解讀村莊治理［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012.24.

［11］姚銳敏.行政下鄉與依法行政［M］.北京：中國社會科學出版社，2009.104.

［12］徐勇.鄉村治理與中國政治［M］.北京：中國社會科學出版社，2003.64.

［13］劉康.鄉鎮政府與村民委員會關系研究——以山東省微山縣為例［D］.山東：山東師范大學，2012.12.

［14］王曉黎.現階段改善鄉鎮政府與村委會關系的探索——以余姚市為例［D］.上海：上海交通大學，2009.06.

［15］金太軍.《村莊治理與權力結構》［M］.廣州：廣州人民出版社，2008.274.

［中圖分類號］C93

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0058-05

［收稿日期］2016-03-26

［作者簡介］翟希瑞（1989—），女，河南洛陽人，浙江財經大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為行政管理理論與實踐。