鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的互動(dòng)與邏輯

翟希瑞，胡　焱

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541000）

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的互動(dòng)與邏輯

翟希瑞1，胡焱2

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018；2.廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541000）

［摘要］20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的基層管理體制、治理方式、治理邏輯等發(fā)生了重大變化，其中，比較具有效果的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)與村民自治展開(kāi)和合作關(guān)系的協(xié)調(diào)與互動(dòng)。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)基層政府與村委會(huì)兩者間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，現(xiàn)實(shí)不是這樣，由于傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與現(xiàn)在的指導(dǎo)關(guān)系并存，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的互動(dòng)之間出現(xiàn)了諸多矛盾和問(wèn)題。本文試圖通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間“命令型”和“放任自流型”關(guān)系模式的梳理和分析，來(lái)尋找一種“合作型”的關(guān)系模式，從而建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間良性的互動(dòng)模式。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民委員會(huì)；互動(dòng)；合作

“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的互動(dòng)與合作。從目前的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家的基層政權(quán)，代表國(guó)家自上而下地行使行政管理職能，而村民委員會(huì)作為村民自治組織，代表村民自下而上自主管理本村事務(wù)，兩者之間的運(yùn)行模式和管理方式不同，也必然會(huì)在實(shí)際操作過(guò)程中遇到很多問(wèn)題。尤其是近年來(lái)村民自治進(jìn)程不斷推進(jìn)，村民權(quán)利意識(shí)、自我意識(shí)不斷提高，同時(shí)農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)、文化水平不斷得到加強(qiáng)，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織和運(yùn)行方式提出了新的要求。在新形勢(shì)下，村治需求、自治需求的增長(zhǎng)與傳統(tǒng)的關(guān)系模式出現(xiàn)了不適和矛盾。“命令型”領(lǐng)導(dǎo)方式與“放任自流型”領(lǐng)導(dǎo)方式，漸漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的兩種極端管理模式，這不僅影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的有效銜接，而且對(duì)我們農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以工惠農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的建立產(chǎn)生不利的影響。

一、已有文獻(xiàn)述評(píng)

農(nóng)村村民自治是我國(guó)獨(dú)具特色的一種農(nóng)村管理體制，與我國(guó)的歷史背景、基本國(guó)情息息相關(guān)。相對(duì)于國(guó)內(nèi)研究來(lái)說(shuō)，國(guó)外學(xué)者對(duì)這方面的研究大都集中在比較宏觀的農(nóng)村生活、國(guó)家權(quán)力等方面，著重研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系非常少。

從較嚴(yán)格意義上講，有關(guān)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的研究是由國(guó)外學(xué)者率先發(fā)起的。第一個(gè)調(diào)查中國(guó)農(nóng)村社會(huì)生活情形的，是美國(guó)傳教士史密斯，他在山東、河北等省農(nóng)村布道四十余年的同時(shí)，兼做中國(guó)農(nóng)村田野調(diào)查，1899年寫(xiě)成《中國(guó)鄉(xiāng)村生活》［1］。后來(lái)，不同國(guó)家的學(xué)者也對(duì)中國(guó)的農(nóng)村表現(xiàn)出極大的興趣。在《長(zhǎng)江三角洲的小寧家庭與農(nóng)村發(fā)展》一書(shū)中，黃宗智提出“過(guò)密型商品化”、“過(guò)密型增長(zhǎng)”、“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”和“集體制下的過(guò)密化”等概念。在農(nóng)村社會(huì)層面，他通過(guò)華北與長(zhǎng)三角對(duì)比揭示“兩種類型的村社”，對(duì)1949年后的農(nóng)村社會(huì)，他認(rèn)為由于國(guó)家權(quán)力史無(wú)前例地向鄉(xiāng)村擴(kuò)展，傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家、士紳與村莊（農(nóng)民）的三角結(jié)構(gòu)已讓位于國(guó)家政權(quán)與村莊的雙邊博弈［2］。蕭鳳霞（Helen Siu，1989）探討了20世紀(jì)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造：傳統(tǒng)時(shí)代，中國(guó)的村落社會(huì)離行政控制中心較遠(yuǎn)，具有較大的自主性，國(guó)家政權(quán)主要是利用地方精英網(wǎng)絡(luò)控制基層和社區(qū)。但隨著行政力量不斷“下沉”，農(nóng)村社會(huì)完成從相對(duì)獨(dú)立向行政“細(xì)胞化”的轉(zhuǎn)變，造成“社區(qū)國(guó)家化”［3］。Vivienne Shue認(rèn)為農(nóng)村改革后，國(guó)家權(quán)力在縱的方向上并沒(méi)有萎縮，村莊之間的橫向權(quán)力難以擴(kuò)充，其結(jié)果是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制進(jìn)一步加強(qiáng)。

國(guó)外學(xué)者對(duì)我們國(guó)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村村委會(huì)之間的關(guān)系主要集中在20世界70年代之前，主要觀點(diǎn)認(rèn)為不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村委會(huì)，都是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的延伸，目的都是為了更好地控制農(nóng)村。這種觀點(diǎn)與我國(guó)的歷史有著莫大的關(guān)系，但是在改革開(kāi)放之后，尤其是頒布了《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法（試行）》之后，我國(guó)開(kāi)始改變以往的管理方式，但是至今仍然遺留著很多問(wèn)題。

金太軍在2002年7月出版的《鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治》一書(shū)拉開(kāi)了國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)關(guān)系問(wèn)題研究的序幕［4］。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系的研究相對(duì)較為充分，大多都集中在對(duì)二者關(guān)系的形態(tài)、表現(xiàn)、成因以及對(duì)策研究等方面。

賀雪峰（2003）認(rèn)為村級(jí)權(quán)力具有兩種形態(tài)：行政的和自治的［5］；袁金輝指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)關(guān)系存在黨政不分沖突、干預(yù)村委會(huì)選舉、財(cái)政監(jiān)控沖突、資源擁有量的不對(duì)稱性等問(wèn)題［6］；陶學(xué)榮、陶叡（2011） 認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)既得利益的保護(hù)或者說(shuō)制度安排的缺陷，也有國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)在目標(biāo)的矛盾［7］；徐勇（2003）提出隨著農(nóng)村社會(huì)的急劇變革和村民自治的迅速發(fā)展，國(guó)家政權(quán)體系未能進(jìn)行適應(yīng)性變革，國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系趨于緊張化，這種緊張關(guān)系最直接的表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村治脫節(jié)，即當(dāng)村治發(fā)生重大變革時(shí)，鄉(xiāng)政沒(méi)有發(fā)生相應(yīng)的變革，后果是日益擴(kuò)張且不受制約的行政力量不斷壓縮農(nóng)民和自治組織的活動(dòng)空間［8］；賀雪峰（2003）指出：在與村民群體的互動(dòng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是較為遠(yuǎn)離村民群眾的力量，他們要在村一級(jí)尋找代理人，但是恰恰是因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)的自我的發(fā)育，特別是以擴(kuò)大村民參與為核心的村民自治制度的廣泛推行，使村級(jí)組織的權(quán)力內(nèi)生化，因此在面對(duì)不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)時(shí)，村級(jí)組織并沒(méi)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)在積極性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“無(wú)腳的螃蟹”［9］，梁信志（2012） 指出：由于受傳統(tǒng)命令指揮政權(quán)管理方式的影響，基層政權(quán)經(jīng)常對(duì)村民自治進(jìn)行行政干預(yù)［10］。

除此之外，還有一些學(xué)者針對(duì)這些問(wèn)題都提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，例如金太軍編著的《村莊治理與權(quán)力結(jié)構(gòu)》，從權(quán)力結(jié)構(gòu)的方向提出相應(yīng)的解決對(duì)策；戴玉琴《村民自治的政治文化基礎(chǔ)》從文化層面來(lái)闡述培養(yǎng)村委會(huì)、村民的政治文化；李松玉等人的《中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型研究》從鄉(xiāng)村治理的制度化途徑提出基層政府公共意識(shí)需要再造；周紅云則是從“鄉(xiāng)政村治的社會(huì)資本方面”來(lái)提出解決對(duì)策。還有一些學(xué)者借助案例進(jìn)行研究，比如楓橋經(jīng)驗(yàn)、移民村等等。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系

（一）理論關(guān)系

根據(jù)《村委組織法》的規(guī)定，可以得到合理結(jié)論，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，而只是工作任務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能把大量的行政工作壓給村委會(huì)，干涉村委會(huì)的工作，同時(shí)村委會(huì)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使行政職權(quán)的行為必須給予協(xié)助，而不能以各種理由拒絕。作為自治組織的村委會(huì)，它的主要作用概括起來(lái)就是處理農(nóng)村公共事務(wù)和事業(yè)。村委會(huì)只需要對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，但是同時(shí)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國(guó)家政權(quán)的底端，始終具備基層行政管理職能，需要負(fù)責(zé)管轄內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等幾個(gè)方面事務(wù)，并且需要把各項(xiàng)工作落到實(shí)處。但是因?yàn)榇迩f事務(wù)繁碎，因此需要村委會(huì)的協(xié)助來(lái)幫助其更好地完成國(guó)家行政管理職能，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間并非是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

（二）實(shí)踐關(guān)系

1.“命令型”關(guān)系模式。

在行政學(xué)上，命令是一種基本的行政方法和行政手段，是指行政主體依靠行政組織的權(quán)威，通過(guò)下達(dá)任務(wù)、發(fā)布指令和規(guī)定的形式，按照行政組織的系統(tǒng)和層次進(jìn)行行政管理活動(dòng)的方法［11］。這里，“命令型”關(guān)系模式一方面主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往利用自己的政治權(quán)威和經(jīng)濟(jì)主動(dòng)權(quán)，為完成領(lǐng)導(dǎo)布置的行政任務(wù)，而直接采取行政命令的方式。把村委會(huì)看成是自己的下屬組織，不僅把工作分配給村委會(huì)，還隨意調(diào)配村委會(huì)成員，侵占村委會(huì)的職權(quán)，甚至任意索取農(nóng)村資源。另一方面由于村委會(huì)自身力量不足、資源、資金缺乏、對(duì)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展沒(méi)有計(jì)劃、沒(méi)有主見(jiàn)而造成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴，有時(shí)候?yàn)榱舜逦瘯?huì)為了獲得有利資源而不得不依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這種“命令型”的關(guān)系模式最終使村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的一級(jí)代理人，或者說(shuō)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的腿”。六屆全國(guó)人大委員會(huì)長(zhǎng)彭真在主持通過(guò)《村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)就對(duì)此提出了警告，認(rèn)為在實(shí)行村民自治過(guò)程中有兩大危險(xiǎn)，其中之一就是政府“給村委會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，‘上面千條線，底下一根針'，這樣就會(huì)把它壓垮。”［12］

造成這種關(guān)系模式的原因也是多方面的，從宏觀方面來(lái)說(shuō)有兩個(gè)：

一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面來(lái)說(shuō)，主要是傳統(tǒng)壓力型體制的影響。壓力型體制是指下級(jí)政府主要迫于壓力而完成上級(jí)政府布置的任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，上下級(jí)政府間處于壓力狀態(tài)之下。為了把上級(jí)布置的行政任務(wù)及時(shí)的完成，下級(jí)行政組織往往是處于一種壓力體制下被迫地去完成上級(jí)布置的任務(wù)和指標(biāo)，然后根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。國(guó)家的體制性權(quán)力雖然收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是政府的工作最終要落實(shí)到農(nóng)村，最終需要村委會(huì)的配合和幫助，因此，伴隨著行政性體制，國(guó)家的功能性體制也會(huì)下降到村莊。國(guó)家的方針、政策經(jīng)過(guò)省、市、縣的層層分解，最終全部落到基層國(guó)家政權(quán)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，但是，政府任務(wù)沉重，涉及的農(nóng)村事務(wù)又比較繁瑣，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量是無(wú)法單獨(dú)完成的，于是村委會(huì)作為農(nóng)村自治的組織在了解農(nóng)村、扎根農(nóng)村的基礎(chǔ)之上，自然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求下屬的對(duì)象，大量的行政工作分?jǐn)偨o村委會(huì)，最終村委會(huì)變得越來(lái)越行政化。

二是從村委會(huì)方面來(lái)看，主要是傳統(tǒng)“臣屬型文化”的影響。傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制和封建思想扼殺了民主權(quán)利，自古以來(lái)我們的觀念里就不自覺(jué)地產(chǎn)生了地方服從中央、下級(jí)服從上級(jí)的觀念。由于上級(jí)政府總是掌握著大量的資源、資金、權(quán)力等，下級(jí)政府為了獲取這些資源便不得不跑步前進(jìn)，討好上級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的事務(wù)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的組織者和執(zhí)行者。同時(shí)，由于村民自治的發(fā)展程度不高、政治社會(huì)化較低、民主意識(shí)不強(qiáng)、對(duì)村民自治的工作了解不深以及村委會(huì)干部自身工作能力低下等原因，依然把自己看成是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)組織，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作是分內(nèi)之事，或者即使不愿意，但出于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“淫威”或者出于對(duì)資源的獲取，也是“敢怒不敢言”。某些村干部示好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，借此提升自身威望并獲得某些額外的福利待遇。

上述兩個(gè)原因直接導(dǎo)致了“命令型”關(guān)系模式的出現(xiàn)，一方面使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的互動(dòng)局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村委會(huì)下達(dá)行政工作來(lái)完成上級(jí)任務(wù)，忽視了在農(nóng)村社會(huì)治理中的其他作用，例如幫助農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改進(jìn)基層設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)農(nóng)村先進(jìn)文化等。另一方面，在這樣的互動(dòng)過(guò)程中，村委會(huì)的自治意識(shí)實(shí)際上是大大折扣的，并沒(méi)有發(fā)揮國(guó)家實(shí)行村民自治的本意，村委會(huì)又回到了原來(lái)行政村的位置。

2.“放任自流型”關(guān)系模式。

這種關(guān)系模式主要是指片面理解村民自治的內(nèi)涵，認(rèn)為村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生，因此村委會(huì)只需對(duì)村民負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)干涉。這種模式下，村委會(huì)的權(quán)力很有可能超出政策法律所規(guī)定的范圍，擅自做出不屬于村民自治的決定，甚至村委會(huì)內(nèi)部發(fā)生違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私之事。這種模式在一定程度上反映了我國(guó)村民自治程度的加深，民主法治意識(shí)的增強(qiáng)，但是卻走向了“過(guò)度自治”的道路，實(shí)際上給不利于國(guó)家的方針政策在農(nóng)村的貫徹實(shí)施，并且在這種模式下，因?yàn)槿狈τ行ПO(jiān)督，違法亂紀(jì)事情常有發(fā)生，并不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。

造成這種關(guān)系模式的原因有很多，從宏觀上來(lái)看有以下兩個(gè)方面：

一是從村委會(huì)方面來(lái)講，主要是由于村莊的“過(guò)度自信”。隨著村級(jí)選舉制度的不斷完善，村委會(huì)基本上都能夠由村民選舉產(chǎn)生，村委會(huì)片面認(rèn)為自己由村民選舉產(chǎn)生，只需對(duì)村民負(fù)責(zé)，認(rèn)為村民自治就是村委會(huì)決定和處理村級(jí)事務(wù)，無(wú)需任何人或組織指導(dǎo)和監(jiān)督，而村委會(huì)作為村莊自治的管理機(jī)構(gòu)有權(quán)決定自己的村級(jí)事務(wù)，沒(méi)有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)［13］。不少村民認(rèn)為現(xiàn)在實(shí)行村民自治，村里的利益高于一切，國(guó)家的目的就是為了發(fā)展農(nóng)村，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不要管。在這樣的思想認(rèn)識(shí)下，不少村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事情不予理睬，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律法規(guī)理應(yīng)指導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事情也是消極怠慢，尤其是對(duì)于那些對(duì)本村沒(méi)有“好處”的事情更是抵觸。除此之外，村委會(huì)的成員都由村民選舉產(chǎn)生，為了討好選民能夠繼續(xù)連任，當(dāng)政府與村民發(fā)生利益沖突的時(shí)候，村委會(huì)成員為了維護(hù)村民的利益而對(duì)政府采取冷漠態(tài)度，甚至推諉、抵觸，這樣更進(jìn)一步加深了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的矛盾。

二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)看，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“不管不問(wèn)”。在當(dāng)前的壓力型行政體制下，我國(guó)當(dāng)前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著嚴(yán)重的職能錯(cuò)位問(wèn)題，多忙于“對(duì)上的服務(wù)”，在應(yīng)付上級(jí)政府下達(dá)的各種命令和名目繁多的檢查的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員很難全身心地投入到發(fā)展和完善農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)中去，忽視了對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)責(zé)任和義務(wù)，有時(shí)候甚至對(duì)于農(nóng)村的合理要求也是敷衍了事，最終導(dǎo)致村委會(huì)與鄉(xiāng)政府關(guān)系越走越遠(yuǎn)，影響了兩者之間的良性互動(dòng)。“放任自流型”的關(guān)系模式最直接的影響就是村委會(huì)過(guò)度自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用沒(méi)有充分發(fā)揮，農(nóng)村的事務(wù)完全掌握在村委手中。傳統(tǒng)思想、體制、法律制度等無(wú)法為村民的良性自治提供有力的保障，同時(shí)對(duì)于農(nóng)民自身來(lái)說(shuō)，民主意識(shí)淡薄、參政議政能力較差、文化素質(zhì)低、逆反心理重、缺乏監(jiān)督等，以至于在農(nóng)村自治過(guò)程中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，比如賄選、村霸、村委會(huì)說(shuō)了算、個(gè)人主義突出等，這些都阻礙了村民自治的良性發(fā)展。

當(dāng)前的鄉(xiāng)村關(guān)系處于行政控制和過(guò)度自治之間。一方面在壓力型政府體制下，行政控制化在大多數(shù)地方是不爭(zhēng)的事實(shí)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地方，村民自治的軟弱和政府的強(qiáng)勢(shì)有效結(jié)合起來(lái)，形成了農(nóng)村基層組織自治行政化的局面。另一方面，村委會(huì)憑借法律上對(duì)其地位的確定，試圖擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制，實(shí)現(xiàn)自治，但由于民主實(shí)踐的不足和自治經(jīng)驗(yàn)的缺乏而走向過(guò)度自治化，認(rèn)為擺脫政府控制就是實(shí)現(xiàn)自治，陷入了一種極端的思維。這兩種現(xiàn)象之間的沖突正是當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織之間關(guān)系問(wèn)題的集中體現(xiàn)［14］。

鑒于這兩種關(guān)系模式的極端，我們應(yīng)該尋找一種平衡的方法，既能夠充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)作用，同時(shí)又能夠保證實(shí)現(xiàn)村民自治。

三、“合作型”關(guān)系模式

“合作型”關(guān)系模式主要是指村委會(huì)在村級(jí)事務(wù)管理和建設(shè)中保持較高的自主性，能夠領(lǐng)導(dǎo)村民進(jìn)行村民自治，并且充分發(fā)揮村委會(huì)的作用，為農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出謀劃策；同時(shí)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極開(kāi)展農(nóng)村工作、提供公共物品和服務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安和安全等等，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在村委會(huì)關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展等方面給予必要的指導(dǎo)和幫助。所以，在合作型關(guān)系模式下，鄉(xiāng)政府與村委會(huì)之間是良性合作協(xié)同關(guān)系，是一種平等、和諧的互動(dòng)關(guān)系。

“合作型”關(guān)系模式的構(gòu)建需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的協(xié)作與溝通，具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

（一）完善村民自治制度體系，實(shí)現(xiàn)法治化的村級(jí)治理

建立良性互動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村委會(huì)關(guān)系，必須在法治的原則下規(guī)范村民自治的各項(xiàng)制度。比如完善《村委會(huì)組織法》明確村民作為自治主體的法律定位、村委會(huì)作為自治組織的職權(quán)職責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為指導(dǎo)者所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系的原則化和模糊化。此外，要引導(dǎo)村民制定出上符合國(guó)家法律制度和地方性法規(guī)，下合社情民意，簡(jiǎn)單明了、具體實(shí)用、便于操作的農(nóng)村自治章程和制度，如農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、集體財(cái)產(chǎn)管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理等制度，使鄉(xiāng)村治理逐步納入法制化的軌道［15］。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，改革壓力型政府體制

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間不和諧的原因來(lái)自雙方，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)是造成矛盾和沖突的主要原因。我們應(yīng)該通過(guò)制度化的手段規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容，使村委會(huì)脫離無(wú)休止的行政事務(wù)，使村民的權(quán)力免受無(wú)限制的權(quán)力的侵害。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要為村民自治給予必要的指導(dǎo)、支持、幫助，嚴(yán)格遵照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定；其次，應(yīng)該幫助村委會(huì)理解、貫徹、執(zhí)行國(guó)家的法律法規(guī)，幫助村委會(huì)走出法律誤區(qū)；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做好宣傳工作、技術(shù)推廣、教育活動(dòng)、監(jiān)督工作等，最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該嚴(yán)格正視自身的職責(zé)權(quán)限，改變傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，充分發(fā)揮對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)作用。

（三）加強(qiáng)素質(zhì)教育，培育政治文化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)兩者建立互動(dòng)關(guān)系過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員、村干部、村民的素質(zhì)與文化也是相當(dāng)重要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系的不和諧與他們自身的素質(zhì)有很大關(guān)系，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部官威足、架子大、作風(fēng)不正；村干部以權(quán)謀私、打壓異己、辦事隨意、參與賄選、違法亂紀(jì)；村民整體文化水平低、參與意識(shí)落后、自由散漫、政治冷漠等。因此，在建立良性的互動(dòng)關(guān)系中，首先要不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)，培養(yǎng)其服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、提高業(yè)務(wù)能力，扼殺不正之風(fēng)，為基層政府履行職責(zé)提供基本保證；其次，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的陣地建設(shè)，加快農(nóng)村干部的現(xiàn)代教育，加大政策理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)力度，培養(yǎng)村干部求真務(wù)實(shí)，服務(wù)群眾、腳踏實(shí)地、艱苦奮斗的信念；最后，對(duì)全村村民進(jìn)行政治教育，培養(yǎng)民主意識(shí)、集體意識(shí)，提高文化水平，宣傳法治觀念，為農(nóng)村工作的開(kāi)展提供一個(gè)良好的政治文化環(huán)境。

總的來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)，不僅可以幫助村民實(shí)現(xiàn)自治，同時(shí)也可以緩解兩者之間的尖稅矛盾，增強(qiáng)政府自身的公信力；同時(shí)，兩者相輔相成，一方面反映了村委會(huì)干部的溝通協(xié)調(diào)能力，又體現(xiàn)了村民自治的能力。這其實(shí)根本上反映了村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，是基層政權(quán)與社區(qū)權(quán)力共同體之間的關(guān)系，即國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系的縮影，因此我們需要尋求一種“合作型”關(guān)系模式，來(lái)為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)提供基礎(chǔ)。

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［中圖分類號(hào)］C93

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）03-0058-05

［收稿日期］2016-03-26

［作者簡(jiǎn)介］翟希瑞（1989—），女，河南洛陽(yáng)人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。