我國環保產業的市場化發展及對策

李寶娟，王 政，王 妍，柴蔚舒

（中國環境保護產業協會，北京 100037）

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我國環保產業的市場化發展及對策

李寶娟，王 政，王 妍，柴蔚舒

（中國環境保護產業協會，北京 100037）

摘 要：針對當前我國環保產業市場化發展的現狀，從內部驅動和外部驅動層面對我國環保產業市場化發展中存在的問題進行了全面分析；從完善環境管理及環保產業管理體制機制、激活環保產業有效需求、提升環保產業有效供給、強化產業基礎性及社會化服務、加強國際交流與合作等五個方面提出了具體的對策建議。

關鍵詞：環保產業；市場化；對策建議

1 引言

近年來，我國環保產業受到國家高度重視。隨著節能減排工作的深入推進，環保產業發展迅猛，產業規模不斷擴大，產業結構逐步優化，技術水平不斷提高，領域范圍不斷拓展，為國家生態環境質量的改善提供了技術支撐。但環保產業在快速發展的同時也存在有效需求不足、產業集中度低、創新能力不強、市場不規范等突出問題。究其根本，是環境保護的需求沒有有效地轉化為外部化的服務，環保產業市場化程度低，嚴重阻礙和制約了環保產業的健康發展。

黨的十八屆三中全會提出“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，以及加強政府監管、行政體制改革和簡政放權、建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制、推行環境污染第三方治理等路線方針，為環保產業市場化發展指明了方向。

2 我國環保產業市場化發展現狀

我國環保產業經過40多年的發展，歷經了萌芽期和發展期，至20世紀末開始進入快速發展階段。自2002年啟動市政公用行業市場化改革以來，以特許經營為核心的環保產業市場化改革在市政污水及垃圾處理、煙氣脫硫脫硝等領域推進，逐步實現了投資主體從單一的政府財政投資向多元化的社會投資轉變，運營主體從以政府為主導的事業單位向以市場為主導的企業轉變，治理服務水平從低效落后向高效優質轉變，政府的角色也從服務的主要提供者向市場監管者轉變。

2.1 我國環保產業市場發育特征及國際比較

與發達國家相比，我國環保產業市場發育的基本特征如下表所示。

我國環保產業市場發育基本特征匯總表［1］

1）從發展階段看，目前我國環保產業仍處于快速發展期，尚未進入產業成熟期；2）從市場的縱向發展看，我國環保產業傳統市場已供過于求，而新興市場有效供給不足；3）從在世界環保市場中的地位來看，我國環保產業總體上還處于自給自足的狀態，在世界環保市場中所占份額較低；4）從發展趨勢看，我國環保產業潛在的市場空間巨大。國家“十三五”規劃提出了生態環境質量總體改善的奮斗目標，改革環境治理制度，實行最嚴格的環境保護制度，構建政府、企業、社會共治的環境治理體系，將為環保產業的發展帶來容量更大、范疇更加廣泛的需求空間。隨著大氣、水及土壤三大污染防治戰役的實施，將帶來10余萬億元的環保投入，從而帶動環保裝備制造、產品開發、工程建設和各類環境服務業全面發展。

2.2 我國環保產業市場化發展存在的問題［2］

2.2.1 行業內部驅動問題

（1）環保產業規模小，集中度低

目前，我國環保產業中為污染治理提供直接支撐的環保產品和環境服務產值占GDP的比重不足1%，97%的環保企業為中小微企業，產業整體集中度偏低。

（2）產業結構欠合理

環保技術產品仍以滿足常規污染物治理的傳統技術裝備為主，且同質化嚴重，低水平制造能力過剩，市場急需的關鍵技術儲備不足，高端產品、關鍵部件和材料依然依靠進口；環境服務發展不足，2011年我國環境服務業在環保產業（包括環保產品、環境服務、資源循環利用）中的營收占比僅為15.9%，與發達國家50%以上的占比有較大差距；我國環保產業仍主要停留在末端治理環節，為實現綠色、循環、低碳發展提供的支撐不夠。

（3）環保技術創新度低，企業創新動力不足

以企業為主體、需求為導向、產學研用有機結合的環保技術創新體系建設遲緩，國家通過政策激勵和引導企業研發的力度不足；環保關鍵技術創新、高新技術創新、自主知識產權創新及引進、消化、吸收再創新不足；技術轉化與推廣應用存在瓶頸；創新人才資源嚴重不足。

2.2.2 外部驅動問題

（1）政府層面驅動問題

1）環保產業管理的體制機制存在弊端，對環保產業的引導促進作用亟待加強。存在多頭管理、部門間職責不清、缺乏綜合協調等問題。同時，管理手段單一，重行政、輕市場；管理措施重限制、輕激勵；管理環節重事前審批、輕事后監管；未充分調動和發揮社會力量的服務、監督及促進作用。

2）環保執法監管力度不足，影響了環保潛在市場向現實市場的轉化。長期以來單純追求經濟增長的不良政績觀導致環保執法監督管理責任難以落實。環境監管體制不順、職責不清，權責分離，部門、行業、地區銜接缺乏有機聯動，環保監察能力建設嚴重不足。環境政策法規執行缺少配套和保障，處罰力度弱。

3）利于環保產業發展的政策措施不完善，制約了環保市場的健康發展。環保產業政策體系不完備，環境經濟政策及相關引導激勵措施缺乏。

（2）市場層面驅動問題

1）環保產業市場秩序混亂，缺乏有效監管：招投標不規范、商業賄賂、商業欺詐、同行業惡性競爭、地方保護等現象普遍存在。環保市場監督管理長期缺位，缺乏專門的監管制度設計。行業自律能力薄弱，企業誠信意識缺乏。

2）環保投融資機制不完善，融資難仍為制約環保企業發展的瓶頸：環保投融資存在總量不足、效率不高等問題。政府投資缺乏穩定的渠道，社會資本投入規模仍較低。環保企業融資仍以傳統的銀行商業貸款為主，難以適應環境項目收益低、周期長的特點。民間資本參與環保投資市場的方式和途徑仍在摸索中。

3）環保產業市場化發展機制尚未健全，社會共治的多元化體系未建立：目前我國環保產業仍以政府主導為主，收費、價格、稅收優惠等經濟政策工具的作用還未發揮到位，已有的一些扶持政策不能很好地落實，治污成本偏高，影響了企業治理污染的積極性，政府-行業-企業的服務支撐體系亟待建立和完善。

3 推進我國環保產業市場化發展的對策建議

以環境質量改善為核心，以提升我國環保產業有效供給為目的，堅持供給和需求兩手抓，政府和市場兩手發力。既要加強政府引導，驅動潛在需求轉化為現實市場，又要突出市場導向，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，采取切實措施釋放市場需求、拓寬市場空間、激發市場活力、規范市場秩序、健全服務體系，營造有利于環保產業發展的社會環境和保障條件。

3.1 完善環境管理及環保產業管理體制機制

3.1.1 完善和落實環境監督管理體制和機制

（1）完善環境監督管理體系，明確監管職能

真正形成環境保護部門統一管理、行業管理部門分工負責、地方政府分級管理的環境管理體制。做到：將環境保護統一監督管理和分工負責管理的部門職責分開；將環境保護的責任和環境保護的監督分開；將中央和地方環保部門、行業部門和地方政府的環境保護職責分開；將地方各級政府的環境保護職責分開。負有環境統一監督管理職責的各級政府環境保護部門實行垂直管理體制，負責環境保護的宏觀監督管理，具體的環境監督管理職責精簡、分權至各行業管理部門和各級地方政府［5］。

（2）強化監督考核，建立環境質量考核、問責及社會監督機制

以堅持責權結合，明確各主體責任為基礎，建立全國環境質量逐級考核和責任追究制度。對環境質量改善負有法律責任的行業管理部門和地方各級黨委政府，重點考核其所轄行業或區域環境質量的改善情況；對治理污染保護環境負有法律責任的企業，考核其排放達標和排污許可總量的完成情況。地方黨委政府履行法定職責和完成污染減排任務的情況接受上級黨政部門和同級人大的監督和問責；企業排污接受法定環境管理部門的監督和問責。健全市場調節和社會參與、監督的體制，引入并強化公眾問責機制，全面推行環境監管信息公開。

3.1.2 嚴格環境執法，促進環保產業潛在市場向現實市場轉化

1）進一步加大對污染企業的行政處罰、行政強制、民事賠償和刑事處罰力度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環境損害救濟途徑，探索運用多種處罰手段，如除財產罰外，增加人身罰（聲譽罰）等。2）加強聯合執法、綜合執法，通過執法整合，形成合力。3）加強環保監督執法能力建設，充分運用環境監測儀器、物聯網、大數據等科技手段。4）創新執法工作思路，從單純的監督污染物排放向全面監督與污染物排放密切相關的物資、材料、能源等的流動與消耗轉變，從單純依靠環保部門數據來源向利用大數據平臺和多部門數據協同監督轉變。

3.1.3 完善環保產業管理體制，建立政府-行業-企業多元化行業管理模式

（1）完善工作機制

建立由主管部門牽頭的環保產業部際聯席會議制度，形成有機統一、協調、系統的環保產業管理機制。聯席會議主要負責開展環保產業戰略規劃的頂層設計，督促檢查各部門對政策規劃的執行落實情況，并負責部門間的協調。各相關部門結合各自職能開展相關政策的研究制訂、組織實施落實及監督管理工作。

（2）充分發揮政府和社會的作用

政府主要發揮改善發展環境、擴大市場需求、建立游戲規則、規范市場競爭、制定發展政策、完善市場機制等作用。行業協會應充分發揮政府與企業之間的橋梁和紐帶作用，做好政府的參謀助手，為企業提供指導、咨詢、技術、市場、信息等服務，促進行業自律，引導環保企業健康有序發展。

3.2 激活環保產業有效需求［3］

3.2.1 加強政策規劃引導，釋放環保產業市場需求

（1）強化環境法規政策標準的導向作用

1）強化對《環境保護法》及各項環境法律規章制度和政策標準規范的貫徹和落實，建立常態化的執法檢查和執法效果評估機制、政策實施配套及實施效果評估機制。2）加強政策標準的研究及制修訂工作，提高環境政策標準的科學性、適用性和可操作性。3）政策標準的實施管理由粗放型轉向精細化，因地制宜，充分考慮時間、空間、區域環境容量及區域環境質量等實際問題。

（2）加強對環保產業的規劃政策引導

1）制定與環境污染治理互融互促的環保產業發展規劃。圍繞環境保護的目標任務，統籌供需雙方市場情況，將發展環保產業的任務措施納入環境保護規劃，并制定加快發展環保產業促進環境污染治理的階段性規劃和配套措施。2）建立環境保護規劃預告制度。在國家環境保護規劃及污染防治單項規劃等制定時，充分考慮規劃實施中產業的支撐能力，明確對產業的技術、設備、工程建設及運營等需求，以及提高產業支撐能力所需的政策機制等，對環保產業發展予以明確引導。

3.2.2 拓寬市場空間，推進環境治理服務社會化市場化進程

（1）深入推進政府采購環境公共服務

針對環境管理亟需和利于環保產業發展的必要環節研究設置采購項目，采購范圍應涵蓋節能減排投融資、環境審計、環境監理、環境檢測分析、環境影響評價、清潔生產審核、環境工程咨詢、建設及運營、技術產品認證、評估、信息服務等；優先向符合條件的行業協會商會購買行業標準、規范、評價、統計等行業管理與協調性服務，技術推廣、行業規劃、行業發展與決策咨詢等技術性服務，及專業性較強的社會管理事務；加強對政府購買服務的監管，推進政府購買環境公共服務信息公開和信息共享，加強相關財務管理、合同管理及績效評價，鼓勵社會監督。

（2）推進環境污染第三方治理和環境績效合同服務

在污水、污泥及垃圾處理、生態修復、區域環境綜合整治、廢物資源綜合利用等領域，推行環境績效合同服務。建立完善依效付費、效益共享機制，提高項目實施效率，確保環境效益。制定環境績效合同范本、付費考核方式、服務標準等。鼓勵企業通過打捆、打包服務的方式，對區域污染治理項目提供一攬子、系統化的治理服務。重點做好工業污染防治領域的第三方治理推進工作，探索建立第三方運營服務標準、管理規范、績效評估和激勵機制、投資回報機制和穩定有效的價費機制，完善風險分擔、履約保障等。研究制定稅收減免、獎勵或補償措施等。

（3）穩步推進環境領域PPP模式實踐

重點在環境綜合整治、河道治理、重金屬污染治理等方面引導和實踐PPP模式。建立和完善相關責任分擔和風險分擔機制、投資回報機制，著重建立政府支付責任及其保障體系。加強對PPP項目的監管，開展績效評估，建立“績效標桿制度”。完善有利于PPP項目實施的政策措施。優化專項資金使用方式，從“補建設”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉變。探索設立環境PPP支持基金，推進環境金融產品創新和配套措施優化等。

3.2.3 激發市場活力，采用經濟手段引導和激發環保市場主體的積極性

（1）優化財政資金使用方式及效果

1）在進一步加大政府投入的同時，改進財政資金的投入方式，引導和鼓勵對解決復雜環境問題和關鍵技術裝備的研發應用，投入方式由事前投入轉為事后補助或獎勵。2）建立國家環保產業發展基金，用于先進環保技術的研發、工程示范、產業化應用的獎勵，以及國家重大環境治理項目的周轉資金、貸款貼息、污染物排放達到國際先進水平或者優于國家排放標準的獎勵、地方政府改善環境質量成就突出的獎勵等。

（2）健全社會資本投入的市場激勵機制

推進建立多元化環保投融資格局，支持環境金融服務創新，鼓勵各地結合大氣、水、土壤等污染防治重點，試點建立環境銀行、環境保護基金、環保產業基金、環境擔保基金，探索基金的籌措、管理、使用、政策需求等。鼓勵金融機構對有發展潛力的中小型環保企業予以融資傾斜。平等對待民間投資者，降低投資風險，健全回報機制，保障合理的投資利潤。

（3）建立和完善價費機制

推動建立基于環境外部成本內部化、能真正反映污染治理和生態建設成本的環保產業價格機制。完善市政污水、垃圾處理等領域價格形成機制，建立基于保障合理收益的收費標準動態調整機制。探索建立以效定價、以質定價的環保產業服務定價機制。加快實行排污許可證制度、排污權交易政策，支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益質押擔保融資，探索開展PPP服務項目預期收益質押融資。

3.2.4 規范市場秩序，建立規范統一、公平公正的環保產業市場環境

（1）整頓環保產業市場秩序，加強事中事后監管

建立公平、開放、透明的市場規則，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法，確保各類企業享受同等待遇。改革環保產業招投標管理制度，將現行的對技術和商務分別打分、一次評標的做法，改為先評技術標、后評商務標，技術標入圍后再進入商務標的方式，避免企業惡意低價競爭。加強對環保工程的過程性管理，在項目招標中明確對過程性工程技術參數的要求；加強“三同時”驗收時對環保工程建設質量的驗收，確保環保措施和投資落實到位；全面推進建設項目的環境監理，加強對環保設施運行的監管，建立環保設施運行績效評估機制；制訂對環境服務機構環境違法的處罰措施，加大對環保工程招投標及建設運營各環節弄虛作假及違法行為的懲處力度。

（2）推動行業誠信建設，加強行業自律

加快推進和完善環保產業行業信用體系建設，推動構建守信激勵與失信懲戒機制。政府在履行契約方面率先垂范，引導企業重合同、守信用；充分發揮行業協會在行業自律方面的作用，引導企業守法規范經營。全面推廣企業信用評價和信用檔案系統，建立信用舉報投訴制度，公開信用信息，接受社會監督。

3.3 提升環保產業有效供給

3.3.1 促進自主創新，提高環保產業核心競爭力［4］

（1）完善環保技術創新與成果轉化機制

健全和完善以企業為主體、市場為導向、產學研有機結合的環保技術創新體系，和政府引導、市場競爭的技術創新與成果轉化機制；鼓勵和支持骨干企業創建國家環保工程技術中心、重點實驗室；推動建立以大型環保骨干企業、研究機構為依托，上下游產業鏈較為完整、產業結構比較健全的環保產業技術創新聯盟；培育建設一批專業化的科技成果孵化培育及成果轉化機構，引導鼓勵高校、科研機構與環保企業的深入合作，加速環保科技研發與成果產業化進程。

（2）加大環保技術研發轉化支持力度，推動重點領域關鍵技術突破

重點發展三類技術：1）當前環境治理急需而現有產業基礎較薄弱的領域，如工業廢水治理、農村污染防治、重金屬污染防治、土壤修復等技術；2）基于改善環境質量，解決綜合復雜環境問題的污染物協同綜合治理、提質增效技術；3）環保產業與高新技術的融合創新技術，如將互聯網+及生物、材料等領域先進技術運用到污染治理、環境監測/檢測、環境監管、信息公開等領域，提高環境管理與污染治理的效率和水平。對涉及解決重大及復雜環境問題的基礎研究、前沿技術研究項目予以財政專項（水、氣、土壤等專項）資金補助；對企業新研發并實現產業化的前若干臺套設備按一定標準給予補助；對于成熟的關鍵共性技術的推廣使用，采取“以獎代補”“先建后補”等方式。

3.3.2 促進集聚建設，培育扶持骨干企業發展

（1）鼓勵環保產業集群化發展

支持以促進關鍵核心技術應用為核心的企業聯盟，以環保龍頭企業為主導，通過產業鏈的延伸帶動配套企業發展。選擇環境問題急迫、目前治理效果難以滿足環境管理需求的領域，由技術研發單位、設備工程公司、運行企業和行業用戶等組成聯盟，針對某一行業生產工藝過程及污染物產排情況，研發實現資源能源高效利用和污染物有效減排的關鍵核心技術，并實現工程的實際應用。

（2）扶持環保骨干企業發展

通過財政和經濟政策，如設立環保產業技術聯盟專項資金、科技成果轉化獎勵資金與補助資金、對第三方運營企業提供運營補助或稅收減免等，對符合規定條件的企業按一定標準給予一次性獎勵、補助或稅收減免。建立環保產業“領跑者”制度和行業“標桿”制度，樹立企業榜樣，帶動其他企業發展和進步。

3.3.3 優化產業結構，推動環保產業與傳統產業的融合協同發展

環保產業既是鋼鐵、化工、紡織、生物等產業的下游產業（原材料使用者），又是對傳統產業生產過程中產生的污染物進行處理控制的技術設備提供者。這種自然的融合關系為行業間互動、協同發展提供了條件和基礎。當前，我國經濟社會發展進入了結構調整和轉型升級的時期。傳統產業的綠色、循環、低碳化發展，需要環保產業為之提供相應的技術支持。原有的末端治理模式已不能滿足需求，需要將兩者的生產要素、生產工藝互補匹配，通過資源重組、協同創新，綜合運用節能環保、新材料、生物技術、信息技術等現代高新技術，使傳統產業在升級改造中實現節能降耗、資源能源高效利用、循環利用的發展新模式。同時，環保產業在與傳統行業的互動融合中，實現了自身產業鏈上下游的充分延展，極大地拓寬了市場需求空間，從而為環保產業發展帶來更多的增長空間。

3.4 強化產業基礎性及社會化服務

3.4.1 加強行業統計，建立供需兩個維度的核心環保產業常態化統計制度

從產業供方維度，可建立兩條路徑，一是利用已有的統計調查制度（包括國家經濟普查、工業定期報表制度，以及相關行業的統計調查制度）獲取環保產業數據；二是探索建立重點環保企業數據采集制度，通過實施非全量調查的重點調查，對部分典型企業進行定期統計跟蹤，研判全行業的發展趨勢。從產業需方維度，可探索利用具有成熟基礎的環境統計制度獲取環保產業相關數據。

3.4.2 充分發揮行業組織及社會力量的服務作用

充分發揮行業組織及相關機構的決策支撐、技術服務及維護市場秩序等方面的作用。政府在制定環境保護規劃、政策、標準制定過程中，應充分聽取行業組織及相關機構意見，委托開展前期調研、行業咨詢與規劃政策編制等。依托行業組織及相關機構，建立國內外環境技術、市場、政策、法規、標準等信息平臺，開展第三方認證、評估等技術服務，協助政府部門對污染治理市場主體實施監督管理；支持行業協會組織開展和推廣環保企業信用評級、建立企業誠信檔案和負面清單，促進行業誠信建設，推進行業自律。

3.4.3 推進建立環保產業信息公開共享與公眾參與機制

建立覆蓋政府、行業組織機構和企業主體的環保產業信息公開制度，以解決長期以來我國環保產業發展中信息缺乏、渠道不暢、信息不對等等問題。政府以發布環保產業需求信息為主，包括環境相關政策、管理制度實施情況、執法監督情況等；行業協會及相關機構以提供環保市場信息為主，包括市場規模、技術進展、發展熱點及趨勢、項目信息等；排污企業和環保企業應自覺將污染物排放信息和在改善環境質量方面采取的行動措施向全社會公開，接受公眾監督。落實《環境保護公眾參與辦法》，在環境保護及環保產業政策及標準制定，環保工程建設、污染物排放等方面全面引入公眾參與。以信息公開為基礎，明確公眾參與的事項范圍、形式內容及參與程序，通過政府、行業協會、環保科研機構、公共服務平臺、新聞媒體等多種渠道進行廣泛地宣傳。

3.5 加強國際交流與合作

3.5.1 注重“引進來”質量，以提升我國環保產業核心競爭力

以引進基礎上的消化、吸收、再創新為重點，把引進與自主研發和創新結合起來，以提升環保產業創新能力，提升環保產品和生產工藝的技術水平。注重優化利用外資結構，提高利用外資質量，從利用外資單純進口設備轉變為利用外資進口設備和引進先進技術并舉；從利用外資單純進口成套設備轉變為利用外資進口關鍵設備和國內制造并舉；從偏重“硬件”（技術設備）引進轉變為“硬件”和“軟件”引進并舉，更多地引進“軟件”（管理經驗），適當限制成套設備進口，推動我國重點領域設備的成套化、集成化。

3.5.2 實施“走出去”戰略，鼓勵環保企業外向型發展

推進環保技術與產品出口創匯、環境工程對外服務，鼓勵和支持環保企業到境外承接環境投融資、咨詢、工程建設、設施運營等系統化綜合服務。以國家實施“一帶一路”重大戰略為契機，通過組織開展多種形式的國際環保技術交流活動，與沿線國家共建環保技術合作園區及示范基地，支持中國環保企業承接沿線國家污染治理工程項目建設與運營服務等，進一步推動中國環保產業“走出去”。

參考文獻：

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［5］ 胥樹凡.說說環境保護的那些事兒［J］.環境經濟，2015（Z3）：18-20.

中圖分類號：X324

文獻標志碼：A

文章編號：1006-5377（2016）06-0036-06

基金項目：國家環境保護公益性行業科研專項（201209055）；“十二五”國家水體專項（2012ZX07601003）

Market Development and Countermeasure of Environmental Protection Industry in China

LI Bao-juan， WANG Zheng， WANG Yan， CHAI Wei-shu