基層常規治理比應急更重要

桂華

日前，因持續強降雨引發洪澇災害，給河北省邢臺市東汪鎮大賢村造成群眾生命財產重大損失，社會各界在關心災情同時，也高度關注當地政府組織群眾抗災應災的能力。

應對人力不可抗拒的自然災害是政府治理的重要內容。地方政府肩負災前預警、災中救援和災后組織建設的責任。畢竟，很多自然災害具有突發性。面對自然災害時，地方政府各級工作人員，除了必須做到在職在崗、盡職盡責，第一時間減少人員傷亡和財產損失外，更關鍵的是將人民群眾組織起來，形成基層治理常規能力。離開群眾動員和群眾參與，單靠政府組織和少數干部，很難應對大范圍災害對分散群眾所造成的損害。

發生洪水等突發性自然災害，帶給當地政府最大的考驗是，如何將千家萬戶分散的農民組織起來統一應對。在沿海農村調查過程中，我們曾經親睹地方干部一家一戶勸說群眾搬離以應對臺風登陸，近期各地洪澇災害中也凸顯基層黨員干部在一線中的作用。

問題是，地方政府的人力物力也是有限的，政府應定位為組織群眾應對災害而非包攬責任。觀察近期各地洪澇災害救援應對工作可以發現，政府始終在擔負主要責任，而基層群眾的自組織能力沒有能顯現。災害損失所帶來的警示是，比天災更可怕的是基層組織渙散，組織群眾起來抗災救災的能力不足。稅費改革之后，農村基層組織鄉村組三級體系發生重大變化，總體朝著人員減少、組織壓縮方向調整。很多地方撤銷服務“三農”的鄉鎮站所組織，村干部被限制在一定數量內并且主要應付上級各種報表和“創建”工作，村民小組長要么撤銷，要么不起作用。

鄉村組是國家治理體系深入農村基層的觸角，是連接國家與農民的中介，弱化鄉村組組織會削弱國家治理基層的能力。比如，若是離開村干部、小組長，氣象部門的預警很難傳達到農民，或者政府通過手機發布預警之后，也很難實現大規模安全轉移。政府的緊急預案和預警技術系統，只有建立在健全的鄉村組組織體系上才能形成基層常規治理能力。

鄉村組組織具備常規治理能力之后，不僅能夠滿足人民群眾的日常需求，如水利、道路和農村環境衛生治理，而且能夠更好應對不可預估的自然災害。相對于小概率的自然災害，在當前城鎮化背景下，著力打造基層常規治理能力以應對如農村“三留守”扶助、抵制邪教傳播等，更加迫切。

基層常規治理能力本質是組織動員群眾，將國家政策更好落地，將農民緊迫需求向上反映的能力。加強基層組織建設，提高群眾組織動員能力，是應對自然災害等意外事件的根本，也是實現基層治理現代化的題中之義。

回到邢臺洪水災害本身，強化政府問責應是手段而非目的。在當前救災緊急關頭，問責個別干部工作不力，是為了強化整體抗災執行能力。同時必須明確的一點是，人財物力有限的基層組織不可能完全消除自然風險和社會風險，科學的問責體制可促進有限治理資源的合理配置。但是，如果過度放大災害中的個人責任，反倒造成基層組織將主要精力放到應對偶發事件上。這既不利于基層常規治理能力形成，亦對提升群眾組織動員能力無益。▲

（作者是華中科技大學中國鄉村治理研究中心副研究員）