基層常規(guī)治理比應(yīng)急更重要

桂華

日前，因持續(xù)強(qiáng)降雨引發(fā)洪澇災(zāi)害，給河北省邢臺(tái)市東汪鎮(zhèn)大賢村造成群眾生命財(cái)產(chǎn)重大損失，社會(huì)各界在關(guān)心災(zāi)情同時(shí)，也高度關(guān)注當(dāng)?shù)卣M織群眾抗災(zāi)應(yīng)災(zāi)的能力。

應(yīng)對(duì)人力不可抗拒的自然災(zāi)害是政府治理的重要內(nèi)容。地方政府肩負(fù)災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中救援和災(zāi)后組織建設(shè)的責(zé)任。畢竟，很多自然災(zāi)害具有突發(fā)性。面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)，地方政府各級(jí)工作人員，除了必須做到在職在崗、盡職盡責(zé)，第一時(shí)間減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失外，更關(guān)鍵的是將人民群眾組織起來(lái)，形成基層治理常規(guī)能力。離開(kāi)群眾動(dòng)員和群眾參與，單靠政府組織和少數(shù)干部，很難應(yīng)對(duì)大范圍災(zāi)害對(duì)分散群眾所造成的損害。

發(fā)生洪水等突發(fā)性自然災(zāi)害，帶給當(dāng)?shù)卣畲蟮目简?yàn)是，如何將千家萬(wàn)戶(hù)分散的農(nóng)民組織起來(lái)統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。在沿海農(nóng)村調(diào)查過(guò)程中，我們?cè)?jīng)親睹地方干部一家一戶(hù)勸說(shuō)群眾搬離以應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)登陸，近期各地洪澇災(zāi)害中也凸顯基層黨員干部在一線中的作用。

問(wèn)題是，地方政府的人力物力也是有限的，政府應(yīng)定位為組織群眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害而非包攬責(zé)任。觀察近期各地洪澇災(zāi)害救援應(yīng)對(duì)工作可以發(fā)現(xiàn)，政府始終在擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，而基層群眾的自組織能力沒(méi)有能顯現(xiàn)。災(zāi)害損失所帶來(lái)的警示是，比天災(zāi)更可怕的是基層組織渙散，組織群眾起來(lái)抗災(zāi)救災(zāi)的能力不足。稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村基層組織鄉(xiāng)村組三級(jí)體系發(fā)生重大變化，總體朝著人員減少、組織壓縮方向調(diào)整。很多地方撤銷(xiāo)服務(wù)“三農(nóng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所組織，村干部被限制在一定數(shù)量?jī)?nèi)并且主要應(yīng)付上級(jí)各種報(bào)表和“創(chuàng)建”工作，村民小組長(zhǎng)要么撤銷(xiāo)，要么不起作用。

鄉(xiāng)村組是國(guó)家治理體系深入農(nóng)村基層的觸角，是連接國(guó)家與農(nóng)民的中介，弱化鄉(xiāng)村組組織會(huì)削弱國(guó)家治理基層的能力。比如，若是離開(kāi)村干部、小組長(zhǎng)，氣象部門(mén)的預(yù)警很難傳達(dá)到農(nóng)民，或者政府通過(guò)手機(jī)發(fā)布預(yù)警之后，也很難實(shí)現(xiàn)大規(guī)模安全轉(zhuǎn)移。政府的緊急預(yù)案和預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)，只有建立在健全的鄉(xiāng)村組組織體系上才能形成基層常規(guī)治理能力。

鄉(xiāng)村組組織具備常規(guī)治理能力之后，不僅能夠滿足人民群眾的日常需求，如水利、道路和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理，而且能夠更好應(yīng)對(duì)不可預(yù)估的自然災(zāi)害。相對(duì)于小概率的自然災(zāi)害，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，著力打造基層常規(guī)治理能力以應(yīng)對(duì)如農(nóng)村“三留守”扶助、抵制邪教傳播等，更加迫切。

基層常規(guī)治理能力本質(zhì)是組織動(dòng)員群眾，將國(guó)家政策更好落地，將農(nóng)民緊迫需求向上反映的能力。加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提高群眾組織動(dòng)員能力，是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等意外事件的根本，也是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的題中之義。

回到邢臺(tái)洪水災(zāi)害本身，強(qiáng)化政府問(wèn)責(zé)應(yīng)是手段而非目的。在當(dāng)前救災(zāi)緊急關(guān)頭，問(wèn)責(zé)個(gè)別干部工作不力，是為了強(qiáng)化整體抗災(zāi)執(zhí)行能力。同時(shí)必須明確的一點(diǎn)是，人財(cái)物力有限的基層組織不可能完全消除自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)的問(wèn)責(zé)體制可促進(jìn)有限治理資源的合理配置。但是，如果過(guò)度放大災(zāi)害中的個(gè)人責(zé)任，反倒造成基層組織將主要精力放到應(yīng)對(duì)偶發(fā)事件上。這既不利于基層常規(guī)治理能力形成，亦對(duì)提升群眾組織動(dòng)員能力無(wú)益。▲

（作者是華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員）