社會企業的財稅支持政策：國際經驗及啟示

陸　軍，李佳巍

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

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社會企業的財稅支持政策：國際經驗及啟示

陸軍，李佳巍

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

摘要：作為將經濟資源轉移至社會公益目標與公共服務領域的主體，社會企業對救助困難群體、緩解失業矛盾、實現社會公平、改善社會福利、加快經濟轉型具有重要的推動作用。在依據英國和美國社會企業的發展經驗，特別是借鑒英、美兩國為社會企業提供財稅政策支持的有益經驗基礎上，研究提出，社會資本是孕育和發展社會企業的重要基礎和先決條件；在社會企業初創時期，必須依靠不斷的體制機制創新和技術工具創新，持續轉化產生負面效應的社會結構；現階段，加快完善法律制度框架和制定有力的財稅支持政策是推動中國社會企業健康發展的兩大核心任務。

關鍵詞：社會資本；社會企業；財稅支持政策；國際經驗

①參見劉繼同譯《經濟合作與發展組織報告節選》，載于《中國社會工作》(第二輯)，社會科學文獻出版社，2002年第197-201頁。

②EMES Project: http://emes.net/research-projects/social-enterprise/emes-project-2/。

一、社會企業的起源、特征與類型

(一)社會企業的起源與特征

社會企業是指活動于一定社會領域的企業。“社會企業”一詞的源頭可以追溯到18世紀，當時有學者注意到，存在著一些致力于“把經濟資源轉移到對社會更有裨益的領域”[1]的“社會企業家”。1994年，經濟合作與發展組織(OECD)在一份報告中首次使用了社會企業的概念，其將社會企業定義為“是既利用市場資源又利用非市場資源，使低技術工人重返工作崗位的組織”。1999年，OECD將社會企業正式界定為“社會企業包括任何為公共利益而進行的私人活動，它依據的是企業戰略，但其目的不是利潤最大化，而是要實現一定的經濟目標和社會目標，而且它具有一種為社會排擠和失業問題帶來創新性解決辦法的能力”。①同一時期，一個致力于歐洲社會公平研究項目的組織(EMES)從社會企業助力社會經濟轉型的角度指出，“社會企業包括合作社的非營利化和社團的企業化”。②總體上，歐洲的社會企業主要集中在兩個領域：一是與救助失業及扶助落后地區相關聯的企業；二是為社會提供服務的企業。OECD與EMES定義的側重點雖各不相同，但都強調社會企業的活動指向于社會問題和社會矛盾比較嚴重的領域。對此，歐盟委員會創立SEFORIS項目來研究歐盟各國中的社會企業對歐盟的貢獻。研究報告《社會企業的狀態——關鍵數據與事實》總結了比利時、德國、匈牙利、葡萄牙、羅馬尼亞、俄羅斯、西班牙、英國、瑞典等國家對社會企業的定義、人們對社會企業的理解、社會企業的規模、社會企業活躍的領域，以及社會企業的近期發展情況等。

在不同國家，社會企業的含義大不相同。在歐洲，社會企業作為“社會經濟”的一部分，其目標是提升社會福利水平。社會企業主要是指為弱勢群體提供就業機會或特定福利服務的社會合作社和協會。合作社通常被認為是歐洲社會企業的一種基本類型。歐洲國家對社會企業的官方定義經常涉及對員工或受益者參與的相關規定，強調社會企業的管理機構應由受益人、員工、志愿者、公共部門和捐贈者等諸多利益相關方組成。而在美國，社會企業則是“市場經濟”的一部分，一般是指非營利組織參與經營活動[2]。歐洲和美國的分歧影響了國際組織對社會企業的共識，它們還需要進一步的權衡或折中。

(二)社會企業的類型與界定

目前，僅有英國、比利時、芬蘭、拉脫維亞、立陶宛、韓國等少數國家提出了社會企業的官方定義，而歐盟和美國至今未曾明確公布。已有的官方定義主要基于社會企業的特征來界定，主要有四種類型：第一種強調社會企業的商業特征與普通企業一樣，社會企業從事商品生產和服務以獲取利潤；第二種強調社會企業的主要目標是為弱勢群體創造工作機會，并促進社會融合，其被稱為工作整合型社會企業(WISE)；第三種強調社會企業的組織形式，應與某些法律形式的組織相對應(見表1)；第四種從綜合功能角度強調社會企業既從事商業活動，也為弱勢群體創造工作機會，如韓國。

表1　　各國社會企業的法律形式

資料來源： 社會企業的官方定義及其認定標準(王世強)

考察各國社會企業立法發現， 各國政府主要從五個維度對社會企業進行認定。 一是組織目標。 社會企業應以實現社會目的、 為弱勢群體創造工作機會和實現廣泛的社會利益為目標。 二是收入來源。 社會企業應通過正常的商品生產和商業服務活動獲得主要收入， 同時也可以接受捐贈， 但不能以捐贈作為主要收入來源。 三是利潤分配。 各國普遍對社會企業的利潤分配進行限制， 僅有個別國家(芬蘭、部分美國企業)不限制利潤分配， 或者允許所有者和投資人有限分配利潤。 四是資產處置。 各國一般都規定社會企業注銷后的剩余資產處置須應用于社會及環境目的， 創辦者不能收回資產， 僅有少數國家規定社會企業可以分配一定資產或自由處置資產。 五是治理結構維度。 社會企業可以具有不同的治理結構， 不同之處在于理(董)事會是否是民主選舉和廣大會員選舉產生， 組織成員是否可以參與治理。

綜合上述不同角度的界定，社會企業可以被描述為：以實現社會利益為目標，主要收入來源為商業活動，企業利潤分配受到限制，剩余資產僅應用于社會與環境目的，且由企業成員治理的企業。

(三)社會企業與社會資本的關系

社會企業與社會資本兩者密不可分。社會資本這一概念首次出現于1916年。經濟學家格林·洛瑞(Glenn Loury)最早論及社會資本。洛瑞(1977)在《種族收入差別的動態理論》中指出，新古典經濟學理論在研究種族間收入不平等時，太過注重人力資本的作用，洛瑞借此從社會結構資源影響經濟活動的角度，首次提出了社會資本，并將其作為與物質資本、人力資本相對應的一個嶄新的理論概念。在他看來，社會資本是諸種資源之一，存在于家庭關系與社區的社會組織之中。1980年，法國社會學家皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)在《社會科學研究》雜志上發表“社會資本隨筆”的短文，對社會資本進行了比較系統的分析[3]。1983年，皮埃爾·布迪厄發表法語版“The Forms of Capital”，1986年其被譯成英文發表。論文提出，社會資本是經濟資本和文化資本以外的第三種資本，其以社會聲譽、頭銜為符號，以社會規約為制度化形式。特定行動者占有的社會資本的數量依賴于行動者可以有效加以運用的聯系網絡的規模大小，依賴于與他有聯系的每個人以自己的權力所占有的(經濟的、文化的、象征的)資本數量的多少。1988年，詹姆斯·科爾曼在《美國社會學雜志》發表文章“Social Capital in the Creation of Human Capital”，從社會層面對社會資本展開論述。科爾曼認為，“……社會結構資源作為個人擁有的資本財產，即社會資本”。社會資本有兩個特征：其一，它們由構成社會結構的各個要素所組成；其二，它們為結構內部的個人行為提供便利[4]。另一位重要的學者羅伯特·帕特南認為，“社會資本是指社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，是一種‘公共物品’，其能夠通過推動協調和合作行動來提高社會效率”[5]。根據帕特南的界定，社會資本具有如下三點特征：一是社會資本主要由使人們傾向于相互同情、信任、理解、互惠和合作的一系列態度和價值觀構成；二是社會資本的主要特征體現在能夠將朋友、家庭、社區、工作及公司生活聯系起來的人際關系網絡；三是社會資本是社會結構和社會關系的一種特征，它有助于推動社會行動和妥善解決問題[6]。自從社會資本被廣泛地引入學術研究，其作為重要變量對經濟與社會發展的解釋力日漸強大。愈來愈多的研究者深刻認識到，社會資本不僅直接決定了人力資本和智力資本的發展水平，還會影響企業和區域的知識創造、技術創新和經營績效，進而影響到區域發展、社會穩定和國家經濟繁榮。

社會企業與社會資本的關聯體現在三個方面：一是大量證據表明，社會企業在運行的過程中會使用并能增進社會資本。例如，英國即是通過支持社會企業來促進社會資本形成的。2007年，歐盟委員會發表報告《西歐社會經濟和本地經濟發展中社會資本的貢獻》研究社會資本與社會企業的關系后指出：在初興階段，非正式的社會企業更多地依賴于與社會資本的結合來運行，僅在后來階段才產生橋接和聯系社會資本的信任，進而與其他社會企業、團體和公共部門形成互利互惠的情況。二是擁有社會資本是社會行動者實現某些特定目標的決定因素。社會資本是社會企業孕育和發展的重要基礎和先決條件。三是產生負面效應的社會結構不屬于社會資本。由此，只有不斷地依靠體制機制創新和技術工具創新推進社會結構轉型，才能有助于社會企業擺脫各類抑制性因素，實現健康發展。

二、財稅支持社會企業形成的國際經驗

(一)英國社會企業的發展經驗

英國通過支持社會企業來促進社會資本的形成。英國是迄今唯一的一個社會企業擁有國家團體(SEUK)，并獲得財稅支持政策、政府資助與貸款項目的國家。英國對社會企業具體的財稅支持政策包括企業投資方案、種子企業投資計劃、社區投資稅收減免和社會投資稅收減免四種形式。社會企業只能選擇四者之一。

表2　　英國社會資本形成過程中的財稅支持政策

資料來源：SEUK官方網站

1.企業投資方案(Enterprise Investment Scheme)。1994年，EIS出現，旨在幫助小型高風險交易公司通過投資者申購新股而提供一系列的減免稅籌集資金。*企業投資方案的內容來源于https://www.gov.uk/government/publications/the-enterprise-investment-scheme-introduction/enterprise-investment-scheme。

所得稅減免(Income Tax Relief)。所得稅減免僅提供給個人，最高減免額為投資當年的30%。投資者年申購的最大額度為100萬英鎊，可獲得的年稅收減免為30萬英鎊(假設投資者具有足夠的所得稅負債)。投資者必須持有股份一段時間，否則所得稅減免將被取消，一般來說，這個時間段是自股份發行的3年內。如果股票發行后進行了合格的貿易，那么這個時間段是自貿易開始的3年內。

資本利得稅免除(Capital Gains Tax Exemption)。如果你的所得稅減免(未被撤回)基于股票成本，并且股份是根據所得稅減免規定期間之后所出售的，那么則有資本利得稅免除。

損失減免(Loss Relief)。如果股份出售處于虧損狀態，與其被抵消任何資本收益，你可以選擇用損失的金額抵消這一年的處置收入，或前一年的任何收入。

資本利得稅減免延期(Capital Gains Tax Deferral Relief)。資本利得稅減免延期提供給個人和特定信托的受托人。當收益是投資于合格的EIS公司時，資本收益的稅收支付可以延期。增益可以產生任何一種資產的處置，但投資必須在前或3年后獲得了1年的時間。延期的時間沒有限制，投資者與公司有沒有聯系也沒有限制。與公司沒有關系的投資者可以同時獲得所得稅減免延期與資本利得稅減免延期。

2．種子企業投資計劃(The Seed Enterprise Investment Scheme)。2012年4月6日，種子企業投資計劃獲準頒布，這一計劃的目標是刺激企業并帶動經濟發展。種子企業彌補了企業投資方案的不足，它支持剛起步、高風險的小型企業，其目的是識別企業起步期面臨的巨大困難，并提供更高額度的稅收減免。*種子企業投資計劃的內容來源于https://www.gov.uk/seed-enterprise-investment-scheme-background。

所得稅減免(Income Tax Relief)。 符合種子企業投資計劃要求的個人可以獲得所得稅減免，投資者可以是非英國居民。個人所持股份期限為3年，計算方式為自簽發之日起到減免被保留的那一日。如果投資者在3年內處理掉股份，或者任何所需條件不再被滿足，那么減免將被撤回或減少。當最大年投資為一百萬英鎊時，所得稅減免的額度為所持股份的50%。投資者獲得所得稅減免的方式是稅務負債的減少。

再投資減免(Capital Gains Tax: Reinvestment Relief)。最初，再投資減免只可用于2012年至2013年的稅務，但是后來投資者在2013年至2014年也可得到再投資減免，減免率是前一年的一半。假如投資者賣了資產或者重新投資了所有或部分股票(符合種子企業投資計劃所得稅減免)，那么再投資的部分可以獲得再投資減免。

處置減免(Capital Gains Tax: Disposal Relief)。如果投資者的股份成本獲得了所得稅減免，而且這些股份在被投資者持有3年后出售，那么任何利潤都沒有資本利得稅。如果投資者沒有獲得所得稅減免，那么該投資者的股票交易將沒有獲得資本利得稅減免的資格。

3.社區投資稅收減免(Community Investment Tax Relief)。2012年12月7日，社區投資稅收減免方案頒布，與企業投資方案和種子企業投資計劃的最大區別是，社區投資稅收減免方案更支持對于劣勢社區的投資，方法是給予投資者稅收減免。稅收減免的對象可以是個人或公司，稅收減免額度可達社區發展財政機構投資價值的25%，稅收減免時間長達5年，從投資開始年算起。*社區投資稅收減免的內容來源于https://www.gov.uk/government/publications/community-investment-tax-relief-citr/community-investment-tax-relief-citr。

4.社會投資稅收減免(Social Investment Tax Relief)。2014年，英國社會企業聯盟頒布社會投資稅收減免方案，其主要對象是社會企業，其內容為：個人通過股份或者債務的方式對社會企業進行投資，個人在投資金額上獲得稅收減除；社會企業在交換活動中運用該資金；投資應該持續至少3年，經過3年或者更長的時間，該投資被出售或者償還。社會投資稅收減免包含所得稅減免、資本持轉抵免和資本收益處置抵免三種，投資者可以選擇一種或者多種。*社會投資稅收減免的內容來源于https://www.gov.uk/government/publications/social-investment-tax-relief-factsheet/social-investment-tax-relief。

所得稅減免(Income Tax Relief)。所得稅減免額度可達投資金額的30%，最大年投資額度為一百萬英鎊，沒有最小投資額度的限制。所得稅減免起始于投資年，當投資者有符合條件的稅務責任時，稅務及海關總署就會減少投資者進行投資時產生的稅收。投資者不必為英國公民，投資者符合稅收減免的條件即可。

資本持轉抵免(Capital Gains Hold-over Relief)。當增益被再投資于符合社會投資稅收減免所得稅減免要求的股票或者債券時，投資者可推遲資本利得稅的支付時間。投資者不需要申請社會投資稅收減免(SITR)所得稅減免。增益可來源于任何形式的資產，但必須符合以下要求：增益必須來源于2014年4月6日至2019年4月5日的法定期間；合格的投資指增益上升前1年或者3年內進行的投資。當以下情況發生時，推遲的資本利得稅必須被支付：投資者將投資轉移(不包括轉移給配偶或者民事伴侶)；投資被取消、贖回或者償還；社會企業不在符合社會投資稅收減免的要求。

資本收益處置抵免(Capital Gains Disposal Relief)。如果投資者的投資成本有所得稅減免未被收回，且投資者已持投資至少3年以上才結束，那么投資者所得投資的增益都不需繳納資本收益稅。這意味著投資者不需要申請資本收益處置抵免，因為增益稅已被免除。須注意的是，投資者要想獲得資本收益稅收推遲，投資必須有社會稅收減免所承認的所得稅減免(即投資者的投資首先須獲得所得稅減免)。

(二)美國社會企業的發展經驗

美國在集團結合和社區精神等社會資本方面具有成熟的經驗。然而，美國社會也有不信任政府、排斥政府插手個人和家庭生活的歷史傳統。與其他經濟合作與發展組織國家不同的是，美國政府體系中不存在一個專門致力于解決社會問題的聯邦機構，相關的研究基礎經常針對某些特定群體或者來自于非常規事件。迄今為止沒有官方的聯邦機構對社會資本進行過研究或者測量，而且社會資本的研究數據具有一定的局限性。

1995年，羅伯特·帕特南撰寫了《獨自打保齡球：美國社會資本的衰減》一文，引起社會熱議。2000年，羅伯特·帕特南繼而出版了《獨自打保齡球：美國社區的衰落與復興》，圍繞社區建設、社會組織發展、教育、城市規劃與管理、社會資本投資、犯罪研究和弱勢群體保護等諸多社會發展和社會資本的重要議題展開研究。羅伯特·帕特南不僅為當代民主政治與社會發育的融合找到了新的路徑，且在研究方法和交叉學科的深度融合上做出了貢獻。其研究認為，社會資本具備信任、規范與網絡等社會組織的特征，其以信任為核心，來源渠道為互利互惠規范和公民參與網絡。社會資本是一種公共財富，其通過開展有益的社會活動而不斷得到生產和積累。帕特南指出，相比于物質資本和人力資本，由公民參與橫向關系網絡所體現出的社會資本更為重要，它改善合作行為，提高社會效率和政府績效，促進經濟發展，即“強社會，強經濟；強社會，強國家”。帕特南提出的社會資本理論受到學術界的極大重視和廣泛評論。與此同時，帕特南自己則對他的社會資本理論不斷地進行發展和完善。其中，最引人注目的是他關于美國社會資本減少的研究。由于社會資本的減少和公民文化的衰落危及美國民主政治的基礎，帕特南強調，亟待探索公共政策對社會資本形成的影響，盡快加強政府在社會資本積累方面的作用。

美國對社會資本的財稅支持政策是基于社區單元制定的。1977年，美國國會通過的《社區再投資法》(Community Reinvestment Act，簡稱CRA)規定，受監管機構有“持續和責無旁貸的責任”滿足整個社區的信貸需求，包括中低收入社區和借款人的信貸需求；美聯儲等四個聯邦金融監管機構對其履行CRA義務情況進行考核，考核內容主要包括貸款、服務、投資三個方面，其中貸款考核最為重要，只有貸款考核為“滿意”以上等級時，總的考核結果才能達到“優秀”等級(最高等級)；考核結果是機構申請開設分支機構、兼并、收購等評審的重要依據。

美國對《社區再投資法》的進一步修改持續進行著討論，2009年3月12日國會議員Johnson向美國眾議院金融服務委員會提交了《2009年社區再投資現代化法案》，其主要內容包括：拓展評估區域概念，機構通過經紀商發放貸款也應包括在評估區內；增加考核業務類型，包括針對少數種族社區的貸款和服務；規定從事掠奪性放貸和其他種類的信貸行為(如果這些行為對社區或居民有負面影響)的機構在評級過程中將會受到懲罰；擴大法案的適用范圍，涵蓋各種非銀行機構(包括獨立抵押公司、信用社、銀行的抵押公司附屬機構、保險公司以及證券公司)；完善數據披露，規定有關數據披露應包括小企業貸款中企業主的性別、種族內容和存款賬戶數據等；建立新的貸款數據庫，追蹤貸款的止贖和調整情況。法案還要求聯邦監管機構在銀行并購時召開更多的聽證會。

《社區再投資法》并非違背穩健經營原則，強迫金融機構發放高風險貸款。客觀上，執行社區再投資法既促進當地社區經濟發展，也為金融機構帶來更多獲利機會。社區再投資法的實施，構建了金融機構和所在社區的共同發展機制。為獲得政策支持，注重公眾形象和擬收購其他機構的銀行金融機構會加強信貸、增加營業網點、提供更全面更高質量的服務。《社區再投資法》有效地促進了金融機構提供信貸服務，將由本地區吸收的存款資金繼續投入本地經濟建設中，減少了經濟欠發達地區的資金外流。美聯儲的一項調查研究表明，社區金融機構通過為當地企業和居民提供信貸和風險管理服務，以及通過與社區開發組織和監管部門進行協作，對美國不發達地區的經濟發展發揮了關鍵作用。相應的，地方政府也大力支持執行社區再投資法的金融機構，不僅在該行繳存政府資金，還鼓勵社區居民把資金存放到社區再投資法評價等級高的金融機構。

與英國相仿，美國社會資本也以社會企業形式出現。社會企業在美國并非一個精確的概念，其通常被理解為要滿足市場并且擁有社會目標的組織。當代社會對社會企業的興趣源于一系列相互關聯的趨勢，既包括非營利組織依靠通過銷售服務和商業企業得到的收入來進行擴展，也包括非營利組織與商業企業日益緊密的聯系，還包括企業對于社會目標和社會責任的日益強調。

在美國，社會企業劃分為企業慈善組織(Corporate Philanthropy)、社會目標組織(Social Purpose Organization)，以及介于兩者之間的混合形態組織。根據企業或者組織是否具有營利性，社會企業可再被細分為六種類型(見表3)。

表3　　美國社會企業的存在形式

資料來源：Dennis R. Young“Social Enterprise in the United States: Alternate Identities and Forms”

社會企業在美國正處于初步發展的狀態，結構松散，法律形式多種多樣，需要不斷地改進以真正達成目標。由于社會企業處于起步狀態，美國還未像英國一樣建立相關的財稅支持政策體系，現有的官方組織中，只有社會企業聯盟負責為社會企業提供建議和進行宣傳。

三、中國社會企業發展的現狀及挑戰

(一)中國社會企業的發展狀況

在中國，市場化過程和社會轉型也是社會資本和社會企業變遷的過程。一方面，市場化經濟主體通過橫向聯系整合市場需求形成生產網絡的同時，必須借助政府職能轉型構建覆蓋全社會的激勵相容機制的縱向社會資本網絡；另一方面，必須體現社會豐富性和地位平等性的原則，通過人們之間相互依賴獲取信息和知識，以及保護利益相關人等媒介，重構社會的公共精神和一般信任，通過社會組織化解市場化風險，加快區域的專業化和社會分工合作進程。因此，加快發展社會企業是中國社會經濟發展的應有之義。

與西方國家相仿，中國社會資本也以社會企業的形式存在。改革開放以來，伴隨中國社會經濟的成長進步，中國社會企業和社會組織蓬勃發展。2004年，社會企業的概念及相關研究被正式引入中國。伴隨2006年戴維·伯恩斯坦的《如何改變世界：社會企業家和新思想的力量》和查爾斯·利德比特的《社會企業家的崛起》的中文版發行，以及小額信貸制度創始人尤努斯博士獲得諾貝爾和平獎后訪問中國等事件的發生，中國的一些組織和機構開始加快了開辦和推進社會企業的實踐。

盡管社會企業的理念和實踐在中國起步較晚，但一部分具有創新意識、富有洞察力、善于捕捉社會需求的中國社會企業家作為先行者，通過樹立市場導向、改革內部管理和改善生產與銷售獲得利潤等途徑，快速推進社會組織發展和社會資本項目的運作，逐步打破傳統慈善組織的運作模式，形成了一些粗具規模的社會企業。諸如鶴童老年福利協會、妙心家政和殘友集團等一系列社會企業組織開始涌現。迄今，社會企業在中國已經作為一種創新的公益模式獲得了一定程度的實踐認可，并開始為社會所接受。截至2015年6月底，全國共有社會組織61.3萬個，其中社會團體31.2萬個，民辦非企業單位29.7萬個，基金會4 190個。*數據來源于http://www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/6785.html(2015-04-29)。社會組織活躍于教育、衛生、環保等各個領域。除發展速度之外，中國社會企業在很多方面取得了重要進步。例如，社會企業發起方的類型逐步多樣化，個人發起方素質較高；中國社會企業形式多種多樣，主要集中于養老、民辦學校、職業教育、社會服務等領域，并多以非營利組織、福利企業、合作社、社區服務組織、商業企業的形式出現，成功地促進了弱勢群體的就業和發展；社會企業的收入來源也逐漸多樣化，對捐贈的依賴程度不斷下降；社會企業的宣傳手段多樣，員工結構相對合理等。

(二)中國社會企業面臨的挑戰

由于現行中國沒有與社會企業相關的法律，中國的社會企業組織的發育規范化不足，迄今未能進入官方視野。存在形式多種多樣，加之沒有官方登記，目前難以統計出中國社會企業或者“類社會企業”的確切數量與發展規模。由于社會企業發展的初級階段特征，不僅社會企業整體上發育滯后，并且現階段還存在著企業規模較小、經營意識不足；缺乏啟動資金，依賴募款而非經營創收，且大多未進行財務公開；價值營銷成效有待加強；企業品牌的經濟價值尚不顯著；社會效益和經濟效益難以平衡，不少企業組織處于嚴重虧損狀態；企業績效評價體系不完善等諸多不足之處。追根溯源，中國社會企業孕育發展的困難與挑戰源于以下深層次的原因：一是缺少法律框架。中國沒有社會企業的法律實體。在中國，社會企業多以自發的草根組織形式存在。由于初創時期規模小、資金和人員有限，加之面臨雙重管理體制，草根組織的登記注冊受到很大限制，注冊為非營利組織的機會更是微乎其微。沒有合法身份無法開具發票，增加了接受社會資助的難度。法律框架的缺失還使得社會企業處處面臨不平等的競爭環境。二是缺少優秀的社會企業家。國內外經驗表明，社會企業的成功高度依賴于社會企業家的創造性發揮。優秀的領導人是非營利組織發展中至關重要的條件。中國的社會企業家在規模、質量、熱忱、信譽等方面嚴重不足。三是缺少啟動和運營資金。對現有準社會企業性質的組織進行調查發現，社會企業初創期面臨嚴重的資金短缺，無法形成良好的營利模式。目前，企業組織和運作主要依靠創辦者自掏腰包、多方求助、募集捐款或者依靠志愿者提供的志愿服務來維持，無法形成所需的資金支持渠道網絡。四是缺少政策支持。中國社會企業的發展得益于經濟體制轉軌推動的政府職能轉變，政府鼓勵和培育社會力量來參與社會服務供給。政府在社會企業和民間組織的發展上同時扮演著規則制定者和主要促動者角色。然而，由于法律框架的缺失，中國無法像英國政府那樣制定財稅支持政策，因此，社會企業運營需要支付超高的營業稅，從而阻礙了中國社會企業的發展。

四、中國社會企業的財稅支持政策

我們認為，面對發展進程中的阻礙與挑戰，完善法律制度框架與制定有力的財稅支持政策是推動中國社會企業健康發展的兩大核心任務。

(一)完善法律制度框架

中國社會企業發展中最為突出的短板是政府職能的缺失和保障不足。表現在政府對社會組織的資金和規模等的限制過于嚴苛，實行“分層登記、雙重管理”。作為新型社會組織，社會企業受產生方式、規模和組織特點等方面的限制很難在民政部注冊。少數以社會團體或民辦非企業單位的身份注冊成立的社會企業，受限于相關法律，無法進行商業活動，同時社會企業的草根身份得不到法律認可，很難獲得政府的資助和社會慈善捐贈。必須改變現有的社會組織管理機制，將社會企業納入管理范圍，為社會企業創建有利的社會環境，規范社會企業發展。

目前，中國規范社會組織活動的行政法規有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》，但沒有關于社會組織的基本立法，且現有的行政法規主要側重于對社會組織的管理和監督，缺乏政府如何保護社會組織的獨立身份和合法權利的內容。缺乏針對社會企業的專門法律導致社會企業在成立之初即面臨合法性的質疑。因此，以英國為例，加快社會企業的相關立法，明確其相關的權利、義務，用法律替代行政法規和規章，對發展中國社會企業具有重要的推動作用。中國社會企業立法工作可以分兩個步驟：一是按照立法有關規定，國務院有權在最高立法機關授權的情況下，對尚未制定法律的部分事項制定行政法規。因此，應對中國社會企業迅速發展的現實需要，可以在獲得人民代表大會授權的情況下，以行政法規和政府規章的形式出臺過渡性規章，引導和傳遞鼓勵社會企業發展的政策指向。二是為徹底規避政府規章穩定性低、政府部門擁有很大解釋空間、容易造成執法隨意性過強、社會企業無所適從的問題，必須加快以法律逐漸替代行政法規、規章的進程，圍繞社會企業的建立、發展和完善出臺嚴謹完備的法律制度體系。

在立法的操作層面上，通過考察國外社會企業發展的歷史發現，在社會企業的孕育和初創時期，為減少立法的制度摩擦，可以先將社會企業納入現有的企業法律形態中加以規范。然后，伴隨社會企業的不斷發展，再逐步為其確立特定的法律形式，規范其權利和義務，使其與商業企業、非營利組織加以區別。英國設立“社區利益企業”和比利時設立“社會目的企業”的做法都值得中國借鑒。此外，中國還應借鑒別國經驗，建立囊括資質要求、注冊登記、稅收、管理等全方位的促進社會企業發展的法律法規體系，以本國民間組織的法律法規體系作為參照，對社會企業法律法規加以調整。基于中國現有的基礎與條件，現階段，可以從以下三個方面逐步制定不同層次的配套的法律法規體系。一是賦予社會企業明確的法律地位，對尚無法律規范的商會、行業協會等要加快立法，使社會企業、各類商會、行業協會有法可依；二是要確立社會企業的監管機制，即社會企業由誰來監管、如何監管等；三是在構建新的管理法律框架時，可借鑒國外社會企業管理經驗和中國非營利組織的管理情況，采用三級登記管理體制，即登記、備案、公益性認定。

(二)建立財稅支持政策

英國社會企業發展的實踐表明，政府部門的經濟扶持、政策鼓勵和提供創新機制可以為社會企業的蓬勃發展創造巨大空間。中國應借鑒英國社會企業的成功經驗，加快構建發展社會企業的財稅支持政策。

英國支持社會企業的財稅政策廣泛涉及所得稅減免、資本利得稅免除、再投資減免、資本持轉抵免、資本收益處置抵免等方面。從中國國情出發，稅收優惠和扶持保護政策是現階段發展中國社會福利企業最有效的政策措施。尤其在當前就業形勢嚴峻、社會福利企業發展陷入困境的情況下，全面落實國家給予社會福利企業的稅收優惠和扶持保護政策非常急迫。具體的，中國社會企業發展的財稅支撐政策應包括如下三個方面。

第一，健全完善法規政策，加大補貼和優惠力度。在中國，大部分社會企業的宗旨是扶貧和幫助殘疾人。因此，及時修改和完善殘疾人集中就業保障的相關政策非常重要。政府應該采用“托底保障”和特殊政策相結合的方法，針對不同殘疾人群體和不同性質的福利企業制定多樣化的保障政策。在社會企業的管理政策上，建議在清晰界定社會服務項目和行業的基礎上，分別制定保護性法律政策。在稅收政策上，應在權衡不同地區經濟發展具有不平衡性的前提下，避免“一刀切”式的限額算法，改為采用按比例計算方式，以適應不同地區的經濟發展實情，加快鼓勵經濟較發達地區的福利企業發展，更好地推進殘疾人的集中就業。

第二，鼓勵各種形式共同參與，扶持有規模的新型社會企業發展。在中國，第三部門作為發展社會企業的重要主體，在強化社會企業力量、壯大社會企業規模方面發揮著無可替代的作用。因此，中國宜采取政府主導社會保障制度建設、調動企業自愿參與的方式，更好地滿足殘疾人的保障需求。同時，通過政策傾斜來吸引更多的社會力量舉辦公益性社會組織。對那些以社會目標為組織發展方向，兼顧以企業化運作方式存在的公益性組織，可以以企業形式在工商管理部門注冊。對以社會目標為主，利用非國有資產舉辦并從事非營利性社會服務活動的社會組織，必須在享受稅收優惠政策的基礎上，從法律規制上進一步明確其社會公益性質，給予更大的促進和扶持。

第三，落實現有政策，制定切實可行的財稅支持政策。在中國，福利企業享受稅收優惠政策。殘疾人就業的社會企業可以向民政部申請《社會福利企業證書》，該證書可以給社會企業帶來很多財稅上的支持，包括增值稅和營業稅兩個方面。因此，為帶動社會企業的發展，可以將對殘疾人制定的福利企業政策擴展至所有社會企業，從而將僅對殘疾人的幫扶目標擴展至以扶貧等社會目標為導向的所有社會企業。

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[責任編輯：房宏琳，曾博]

收稿日期：2016-01-20

基金項目：國家社會科學基金項目“中國城市公共產品空間失配的紓解策略研究”(11BJY055)；國家社會科學基金重點項目“高鐵時代區域經濟協調發展重點與支撐政策研究”(11AZD093)；教育部“新世紀優秀人才支持計劃”項目

作者簡介：陸軍(1971—)，男，教授,博士生導師，從事城市和區域經濟、地方公共財政研究。

中圖分類號：F812.0

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)06-0084-08

·經濟學理論與思潮新探索·