我國城鎮公共基礎設施引入PPP模式的可行性分析①

哈爾濱商業大學財政與公共管理學院 韓崇寧

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我國城鎮公共基礎設施引入PPP模式的可行性分析①

哈爾濱商業大學財政與公共管理學院 韓崇寧

摘 要：城鎮的發展離不開公共基礎設施的完善。在如今我國經濟形勢嚴峻復雜，經濟下行壓力加大的情況下，PPP模式作為一種創新的投融資模式，被認為是有效緩解政府財政壓力，滿足公眾對城鎮公共基礎設施需求的有力措施。本文將基于PEST-SWOT分析方法，具體分析我國城鎮公共基礎設施建設引入PPP模式的可行性，并最終提出應對策略。

關鍵詞：PPP模式 城鎮公共基礎設施 PEST-SWOT分析方法

2015年4月21日，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，提出在基礎設施和公用事業領域開展特許經營，境內外法人均可參與投資運營基礎設施并獲得收益?！掇k法》的頒布標志著一直以來由政府作為唯一投資者和管理者的城鎮公共基礎設施建設向私營企業敞開了大門，為我國城鎮公共基礎設施建設引入PPP模式提供了很多有利的機會，私營企業自身也具備很多經濟和技術等方面的優勢，但在實踐方面，由于我國城鎮公共基礎設施建設在引入PPP模式方面處于初級階段，加之外部環境的威脅和PPP項目的參與者自身的劣勢，使得PPP模式在實際應用于公共基礎設施建設過程中困難重重，所以我國城鎮公共基礎設施建設引入PPP模式能否運用有利的機會和自身優勢化解存在的外部威脅和內部劣勢，這將關系到PPP模式能否在我國城鎮公共基礎設施方面順利地實行下去。本文運用PEST-SWOT模型對我國城鎮公共基礎設施建設引入PPP模式的可行性進行了系統分析。

SWOT分析方法主要包括四個方面：優勢(Strength)和劣勢(Weakness)及面臨的機會(Opportunity)和威脅(Threat)，PEST則是一種企業所處宏觀環境分析模型，主要從政治(Political，含法律)、經濟(Economic)、社會(Social)和技術(Technological)四個方面的影響因素進行識別和深入分析，將SWOT和PEST二者結合，對PPP模式應用于城鎮公共基礎設施的優勢、劣勢、機會和威脅四個方面中的政治、經濟、社會、技術四部分內容進行總結和分析，歸納出其優勢和不足，掌握面臨的機會和挑戰，從而制定利益相關者應對內外因素應該采用的策略。其中，優勢、劣勢側重分析參與項目的私營企業和政府；而機會、威脅則側重分析PPP模式應用于城鎮公共基礎設施的外部環境影響因素，通過將PEST與SWOT結合使用，分析在目前內外部因素影響下我國城鎮公共基礎設施建設引入PPP模式的可行性。

1　機會分析

1.1政治因素

我國不僅政局較為穩定，而且還出臺了很多扶持PPP模式在公共基礎設施建設領域的新政策，2014年11月26日，國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出建立健全PPP機制，推廣PPP模式，2014年11月29日，財政部印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知，2014年12月2日，發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，隨后公布《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》，2015年3月5日，政府工作報告提出要在基礎設施等領域積極推廣PPP，財政部年度預算報告亦提出要開展PPP示范項目建設，釋放社會投資潛力。

1.2經濟因素

我國城鎮公共基礎設施建設傳統的投融資模式很大程度上無法滿足公眾對城鎮公共基礎設施的需求，而私營企業資金的注入很好地彌補了城鎮公共基礎設施生命周期內的資金缺口；PPP模式引入城鎮公共基礎設施在很大程度上也成為化解政府債務危機的一項新的手段，PPP模式引入私營企業的資本，將傳統的一次性財政支出轉變為長期分次的支出。

1.3社會因素

目前，我國各大城鎮現有的城鎮公共基礎設施普遍存在供需不均衡、質量水平一般等問題，這與我國目前倡導的建設新型城鎮化道路相違背，說明現有的城鎮公共基礎設施與新增加的“新市民”的數量不相匹配，所以我們需要利用PPP模式建設更多高質量的城鎮公共基礎設施。

1.4技術因素

作為我國城市軌道交通行業第一個正式批復實施的特許經營項目，也是國內第一個運用PPP模式、引入市場部門運作的北京地鐵4號線項目的成功很大程度上對PPP模式應用于城鎮公共基礎設施建設起到了激勵作用，香港的亞洲國際博物館、迪士尼樂園、私人參建居屋紅灣半島等城鎮公共基礎設施的建設也都成功引入了PPP模式。

PPP模式在澳大利亞、加拿大等國家的城鎮公共基礎設施建設領域有著更為豐富的經驗，澳大利亞專門成立基礎設施建設部履行相關職責，加拿大在運用PPP模式的過程中根據自身發展特點也形成很多運作方式，例如DBFM、DBFMO、DBF、DBFOMOT等方式，這無疑為PPP模式應用于我國城鎮公共基礎設施建設提供了很好的實踐經驗。

2　威脅分析

2.1政治因素

在PPP模式應用于公共基礎設施建設的過程中，政府的職能定位不明確，未能很好地履行其監管職能，缺少專門監管PPP模式運行的職能部門，缺乏一站式立項、評估和審批等機構，在實際的監管中分工協調機制不清楚，造成各地各部門各自為政、重復或交叉審批、效率低下的情況。

2.2經濟因素

PPP項目運營成本超支、城鎮公共基礎設施建成后的維修費用高、運營管理效率低、運營管理技術水平不高、盈利能力和收入低于預期目標等問題時常在運營環節發生，加上有影響的經濟事件、國家經濟政策的傾向、政府財政補貼的方式和政策補貼終止等因素對本身融資較困難的私營企業而言無疑是雪上加霜，導致他們不得不減少在公共基礎設施建設領域的投資。

2.3社會因素

在PPP項目的特許經營期內，具有經營權的私營企業會對一些收費使用的城鎮公共基礎設施使用者收取一定的費用，由于私營企業本身的性質不是公益性的而是盈利性的，加之政府財政補貼以及給予企業的優惠政策不落實等原因，往往會出現一些城鎮公共基礎設施使用費過高的現象，這導致公眾不愿接受這種城鎮公共基礎設施建設的新融資模式，進而產生一種抗拒心理。

2.4技術因素

目前還沒有一套準確的評估方法能夠準確計量PPP項目的風險系數，參與各方也無法科學準確地確定PPP項目風險分擔比例，與此同時，PPP模式自身程序復雜、涉及面廣，需要國際經濟、國際貿易、法律、金融、技術轉讓、國際工程招投標、項目管理、工程技術等多方面的知識與人才，但目前具有這方面知識的復合型人才十分匱乏。

3　優勢分析

3.1政治因素

政府會給予企業一些稅收上的優惠政策，也會協助企業取得項目建設、運營、維護項目資產的批準，保證企業獲得一定的劃撥土地使用權，以及建設材料的進口關稅批準，政府也會給予企業一定的運營補貼，保障其投資收益，這些政策上的優惠都是中標企業區別于其他企業發展的優勢。

3.2經濟因素

私營企業自身的優勢使得它在社會資源優化配置、擴大就業、穩定社會等方面起到了積極地作用，也是中國經濟發展的最大動力，所以私營企業有很大的優勢在資金方面與政府公共部門合作建設城鎮公共基礎設施，自從金融危機以后，資本運作、房地產投資等存在極大的收益波動性，所以風險相對可控、投資收益穩定有保障的基礎設施行業必然是私營企業最為青睞的投資領域。

3.3社會因素

私營企業相對于國有企業而言，對市場商機更為敏感，對市場的關注度也很高，能主動發現新市場，開發市場的動力也很強，私營企業也更加注重自身良好形象的樹立，與政府合作建設城鎮公共基礎設施不僅能提升和鍛煉自身的協調能力，還能更好地體現社會責任感，有利于樹立良好的形象，進而增加無形資產，為以后贏得更多的項目做了很好的鋪墊。

3.4技術因素

在市場經濟的大環境下私營企業之間的競爭較大，為了能夠生存并創造更高的利潤，絕大部分私營企業的管理理念和方法都比較先進，同時，私營企業在薪酬待遇、企業文化、工作環境、職業發展空間等方面更能吸引具有高專業素養和專業知識的人才，所以私營企業的管理層綜合素質較高，經營管理的能力也相對較強，具有較高的技術優勢。

4　劣勢分析

4.1政治因素

有些地方政府部門契約精神匱乏，導致企業面臨政策隨意性風險、換屆風險，項目合同中很多給予私營企業的優惠政策得等不到落實，在風險承擔分配也常出現不公平現象，企業大多承擔超出自身風險承受能力的風險，使得企業應有的權益得不到很好的保障，企業自身容易在整個項目建設過程中處于劣勢，這極大地打擊了私營企業參與城鎮公共基礎設施建設的積極性。

4.2經濟因素

較高的融資成本也限制了私營企業對城鎮公共基礎設施建設的投資，銀行等金融機構對私營企業的貸款設立了較高的門檻，私營企業不得不承受較高的融資成本，使得基礎設施建設的資金價格被金融供給的壟斷價格綁架，進而造成PPP項目運行受阻。

4.3社會因素

追溯PPP模式應用于城鎮公共基礎設施建設的歷程，參與主體大多是國有企業，私營企業參與PPP模式應用的機會不多，導致了私營企業在PPP項目建設領域的經驗缺乏，所以，在項目建設前期的競爭談判中容易失去有利的地位，即便能夠在談判中成功獲得建設城鎮公共基礎設施的機會，在一些專業性較強的城鎮公共基礎設施建設領域，例如交通、醫療、教育，也會由于運作不成熟不規范而產生項目風險。

4.4技術因素

私營企業在規模上一般規模較小，抗風險能力不如國有企業等大型企業，部分私營企業經營不規范，有些甚至為了牟取利益而做出違法的市場行為，企業在制定發展戰略方面大多只重視短期收益目標而缺乏長遠的戰略眼光，所以私營企業錯誤的戰略決策和不當的經營行為造成了私營企業整體能力的下降，導致在公私合作建設城鎮公共基礎設施過程中產生聲譽風險和操作風險等，最終導致PPP模式項目的終止。

5　結語

有利的政治環境、國家政策的扶持和國內外成功的實施案例等有利的機會為現階段城鎮公共基礎設施引入PPP模式提供了政策上的支撐，雖然私營企業在PPP模式應用于城鎮公共基礎設施建設過程中，面臨著各種風險，但是適時地分析和總結來自內外部的影響因素，并制定針對不同影響因素組合的策略，再加上私營企業自身的優勢和不斷提高的政府自身的管理能力，在一定程度上能夠彌補這些劣勢并抵御外部的威脅，所以PPP模式應用于城鎮公共基礎設施建設是可行的。

參考文獻

[1]蔡今思.借鑒國際PPP運用經驗支持公共基礎設施建設[J].中國財政,2014(09).

[2]劉靜.私人融資基礎設施方式的創新——PPP模式如何在基礎設施建設中實現創新[J].經營管理者,2009(21).

基金項目：①哈爾濱商業大學2014年研究生創新科研資金項目“黑龍江省城鎮公共基礎設施建設中PPP模式運用研究”(YJSCX2014-293HSD)研究成果。

中圖分類號：F299.24

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)01(a)-178-03