基于規制理論的中國在線旅游行業發展問題研究①

北京交通大學 范夢余 陳怡寧

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基于規制理論的中國在線旅游行業發展問題研究①

北京交通大學 范夢余 陳怡寧

摘 要：文章從規制理論視角，剖析了中國在線旅游行業野蠻成長背后所存在的問題，發現了在線旅游市場準入機制不完善，企業服務規范與標準缺失，在線旅游行業信任基礎薄弱、在線旅游用戶權益難以維護、缺乏有效的市場退出機制等問題，這些是影響我國在線旅游行業可持續發展的主要因素，并提出相應的對策與建議。

關鍵詞：規制理論 經濟性規制 在線旅游行業

1　引言

中國在線旅游行業是旅游業與互聯網行業發展相融合的產物，發端于1999年攜程旅行網的成立。進入21世紀以來，國內旅游需求持續旺盛，互聯網技術迅速普及與革新，社會資本注入旅游行業的速度加快，這些優勢條件的疊加推動了在線旅游行業的蓬勃發展。據艾瑞咨詢數據顯示，2008年以來，我國在線市場交易規模年均增長率達到36.0%，2014年底達到3077.9億元；我國在線旅游OTA市場營收規模年均增長率達到30.1%，2014年底達到142.6億元。2015年9月，中國國家旅游局局長李金早提出，“我國在線旅游交易未來5年將創造1萬億元的市場紅利”，預期中國在線旅游行業將會迎來新的跨越式發展機遇。

在線旅游市場的快速發展,而配套的制度建設卻相對滯后，導致在線旅游行業發展步入“非理性繁榮”。就供給市場而言，在線旅游企業數量迅速膨脹，但產品同質化嚴重，行業競爭激烈；盈利態勢不明朗，行業持續發展堪憂[1]。就需求市場而言，市場秩序混亂、“價格戰”的此起彼伏導致侵犯消費者權益事件層出不窮，消費者維權困難，侵蝕了消費者進入在線旅游行業的信任基礎。因此，從規制理論的視角重新審視在線旅游行業的發展問題，通過制度規范來引導在線旅游行業發展具有重要意義。

2　規制理論與在線旅游行業發展

2.1規制理論

2.1.1規制理論的內涵

“規制”一詞來源于英文中“regulation”，也可理解為“管制”。從狹義上講，規制是指“政府對經濟行為的管理或制約”[2]，規制的主體是政府。政府規制旨在修正市場壟斷、經濟外部性、信息不對稱等導致的市場失靈，提高市場運行效率。

日本學者植草益(1992)提出，按照規制內容屬性的不同，政府規制可以分為經濟性規制和社會性規制[3]。經濟性規制的目的在于保障資源的有效配置與服務供給的公平性，主要針對具有自然壟斷特征或者信息不對稱的行業，如電力、電信、交通、航空等行業；社會性規制的目的在于保障人民安全健康、環境保護、防止災害，主要存在于外部經濟和非價值物的行業，如制藥、環保、教育等行業。

2.1.2政府對在線旅游行業的規制方式

根據政府規制理論，在線旅游行業屬于信息不對稱行業，主要適用于經濟性規制。經濟性規制的主要方式包括進入退出規制、價格規制、產量規制、信息不對稱規制。進入退出規制主要是指通過設定一定的技術標準、服務標準或者行政許可來限制進入某一行業的企業數量，并要求不滿足標準的企業進行整改或者強制退出，以保障行業內合理的企業數量。價格規制，是指要對企業的產品或服務定價進行規制，以避免高額壟斷價格或者低價惡性競爭對消費者權益的侵害；產量規制是指對企業的產量進行規制，限制或鼓勵企業生產，通過調控企業產量來調整產品價格；信息不對稱規制是指政府對信息不對稱雙方的交易進行規制，這是由于交易雙方掌握信息的豐富程度和可靠度不同，基于“經濟人”假設，占據信息優勢的一方可能會侵害信息劣勢一方的權益。

2.2在線旅游行業發展

2.2.1在線旅游行業的界定

目前，學術界對在線旅游并無明確的界定。業界認為，在線旅游行業是依托互聯網，以滿足旅游消費者信息查詢、產品預定與服務評價為核心目的，涵蓋包括航空公司、景區、酒店、租車公司、海內外旅游局等旅游服務供應商、搜索引擎、OTA、電信運營商、旅游資訊及社區網站等在線旅游平臺的新興旅游業態[4]。

2.2.2在線旅游行業發展的內涵

在線旅游是旅游與信息化相融合的新生事物，在我國旅游需求持續旺盛的背景下得以野蠻成長。野蠻生長與規制缺失并存必然引發在線旅游產業可持續發展問題，這一問題長期以來為在線旅游爆發式增長的光環所掩蓋，隨著在線旅游發展勢頭歸于平穩，市場失靈現象顯現，在線旅游發展前景堪憂。因此，從政府規制的視角而言，在線旅游產業的發展要取決于“量”的增加與“質”的提升兩個方面。

就“量”而言，表現在在線旅游用戶規模的增長與在線旅游產業規模的擴張，而在線旅游產業規模是在線旅游用戶交易額的疊加，因此，推動在線旅游產業“量”的增長需要將潛在的在線旅游用戶轉化成實際的旅游用戶，以及著力于提高現有在線旅游用戶的交易額。就“質”而言，表現在在線旅游企業整體質量的提高，具體而言，包括劣質企業的退出、存留企業的整合、優質企業的進入；表現在市場競爭的規范化、有序化和高層次化，以及市場誠信體系的建立。

3　規制理論視角下在線旅游行業發展問題

從政府規制的視角來審視，我國在線旅游行業的發展還存在諸多問題，主要表現為在線旅游市場準入機制不完善，企業服務規范與標準缺失，在線旅游行業信任基礎薄弱、消費者權益難以維護、缺乏有效的市場退出機制等問題。

3.1在線旅游市場準入及認證規制滯后

目前在線旅游企業認證一般涉及以下幾種：一是經營性網站備案信息，由工商行政管理局登記備案；二是ICP備案信息，由工業和信息化部門登記備案；三是網站備案信息，由公安機關登記備案；四是誠信類評級認證，主要是指由第三方機構頒發和準用的企業誠信證書或者標識[5]。

在線旅游企業服務內容與服務對象的多元屬性，使得對這類企業的規制存在“多頭管理”問題，導致相關政府機構不能對在線旅游企業準入進行有效監管。大量企業盲目進入在線旅游市場，但服務能力與質量參差不齊，擾亂了正常的市場競爭秩序。在相當長的一段時間里，在線旅游行業缺少專項的管理規范與標準，致使許多低劣的在線服務企業獲取了不當收益。2013年10月新出臺的《旅游法》中明確規定“通過網絡經營旅行社業務的，應當依法取得旅行社業務經營許可，并在其網站主頁的顯著位置標明其業務經營許可證信息”，但許多網站目前仍沒有標明其業務經營許可證信息。同時，也存在假借知名旅行社品牌設立旅行社網站的情況，這些旅行社網站的經營者部分是旅行社門市，部分則是非法旅行社。僅憑旅行社網站的域名和頁面本身，很難辨別網站所依托的旅行社的真偽。

3.2各銷售環節服務規范和標準缺失

在線旅游服務起步于機票和酒店預訂，這些標準化的產品使得早期服務提供者沒有設立比較完善的服務規范和標準。很多網站開始提供機票預訂服務，只是將普通代理的銷售渠道從線下換至線上，并沒有在售前、售中、售后等環節提升服務品質，也沒有進行服務的整合。

從售前、售中環節來看，游客在線購買旅游產品，一般不與網站簽署合同，而與提供線下服務的旅行社簽署紙質合同。由于在線旅游交易的異地性，簽署書面合同較為煩瑣，通常以網上交易記錄作為憑證，對于旅游者而言，只有在線支付或預付費用才被默認為與在線服務企業確立交易關系，由于目前我國網絡預訂酒店在流程和機制設置上，尚缺乏事前的“預付費機制”和事后的“酒店違約處罰機制”，從而出現酒店因客人違約而遭受損失、顧客因為酒店滿員而無處可住的局面。

從售后環節來看，在線旅游投訴也日益成為旅游投訴的主要來源，這主要體現在產品無法使用(如到店被告知客房已滿等)、報價不實，虛假折扣，服務和產品質量與描述有差異，甚至機票預訂欺詐，例如一些中小代理利用一些非正規渠道獲取較低價格的機票，而此類違規機票一旦被發現將被隨時取消，旅游者權益無法保障。

3.3在線旅游行業信任基礎薄弱

感知風險和信任缺失是阻礙在線旅游行業發展的主要因素，也是困擾在線旅游用戶規模增長的難題。在線旅游交易的實現需要在線旅游企業與旅游產業鏈其他環節進行有效協作，但是各利益方對共享利潤的爭奪以及技術能力、信息傳遞方面問題的存在，在一定程度上破壞了這種協作機制，使在線旅游交易存在較高的不確定性，旅游者感知的交易風險擴大。同時，針對攜程、去哪兒、同程等國內知名在線旅游企業的投訴事件不斷涌現，由于網絡口碑對這種負面口碑的擴散，旅游者對在線旅游行業的信任基礎進一步消弱，嚴重阻礙了潛在消費者向實際消費者的角色轉換。

3.4在線用戶權益難以維護

在線旅游交易多屬于虛擬交易，由于相關法制建設的不健全，在線旅游投訴事件追責困難，在線旅游用戶的權益難以維護。具體來說，關于投訴問題處理責任，旅游網站是起主導還是配合、協調作用，并未有統一的認識。從旅游者視角來看，在線旅游企業應負責解決投訴，然而，旅游經營網站特別是第三方平臺則認為，自身對旅游服務供應商約束力和牽制力弱，且沒有制裁標準，難以對供應商作出制裁。從政府規制主體視角而言，由于缺乏相應的在線旅游投訴處理政策和標準規范，一般交由旅游主管部門或工商局315辦公室視具體情況進行裁決。從企業的客戶服務角度看，少數在線旅游企業網站如攜程、途牛等建立了完善的售后回訪制度；而TTS網站在旅游產品交易過程中，因不參與旅游產品的預訂、收款、簽署合同環節，基本沒有客戶關系的維護及管理。

3.5缺乏有效的市場退出機制

我國在線旅游經歷長時間的野蠻生長，在線旅游企業質量參差不齊。相當數量的劣質企業運營不規范，欺瞞旅游用戶，浪費了在線旅游資源，擾亂市場秩序，誘發在線旅游用戶的信任危機；優質旅游企業頻繁陷入“價格戰”泥潭，侵蝕自身的成長能力，競爭結果往往是已有的在線旅游用戶在不同旅游企業之間流動，對于潛在用戶進入在線旅游市場的吸引力有限。過多在線旅游企業的存在并不利于在線旅游行業的長遠發展，但是目前在線旅游市場缺乏有效的退出機制，一些低劣企業退出是市場選擇的結果，而這些企業在退出市場之前往往已經對市場的有序運行造成了一定程度的破壞。因此，單純依靠市場力量促使劣質企業退出市場見效緩慢，依靠政府規制則可取得較為快捷的效果。

4　對策與建議

市場失靈導致在線旅游行業發展過程中出現諸多問題，不利于在線旅游行業的可持續發展，因此，需要強化政府規制建設，保障在線旅游行業健康、有序發展。其中，保障在線旅游市場的規范有序發展，保障在線用戶的合法權益，引導在線旅游企業由“價格競爭”向服務、技術競爭轉型，以及在線旅游購買行為感知風險的削弱與信任的建立是政府通過規制調控在線旅游行業的重要著力點。具體而言，政府可以通過準入機制、運營規范機制、監管機制、退出機制的建設與優化來有效調節在線旅游行業的發展“質量”。

4.1準入機制

設立經營資質要求。延展《旅行社條例》的基本框架，將線上旅行社納入監管體系，依照傳統旅行社的設立規范建立適用于在線旅行社的設立規制，允許在線旅行社直接申辦國內、國際旅行社特許經營資質。

設立質量保證金要求。現行法規要求傳統旅行社交納質量保證金，建議通過立法形式要求旅游網站和旅行社繳納同等保證金，對其業務經營進行必要的、規范的行業監督，使旅游網站經營合法化。

設立旅游網站備案要求。建立旅游網站設立的聯動審核機制，由旅游行政機構、工商部門、公安部門、工業和信息化部門以及相關協會，協同審核旅游網站的旅行社業務經營許可、營業資格、ICP備案信息與誠信資質要求。

設立域名要求。運用規制手段要求旅游網站設立獨立域名；域名與企業名稱之間有邏輯關聯；禁止旅游網站注冊已存相似域名進入市場，弱化用戶對“山寨網站”的不信任感。

4.2運營規范機制

制定在線旅游發展專項規劃，從政策層面系統指導在線旅游企業的發展方向，鼓勵資本、技術注入在線旅游企業，引導在線旅游企業競爭向服務、技術、用戶體驗轉型。

成立在線旅游行業協會，承擔行業規劃、行業自律、行業政策制定、爭端協調、市場開拓等職能，對在線旅游企業的行為進行引導和規范。

建立旅游網站的第三方評級機制。由第三方專業機構依據旅游網站的用戶規模、營收規模、產品專業程度、用戶服務體驗、投訴糾紛數量、處置效率等維度對旅游網站進行分級評價，引導旅游網站的建設方向。

制定旅游網站基礎服務規范，要求網站首頁如實載明營業執照、許可證編號、互聯網誠信證明等信用憑證，以及各憑證發放部門的咨詢電話和旅游行政管理部門的投訴電話。

4.3監管機制

成立在線旅游市場監管機構。以旅游行政部門為主導，成立專門的在線旅游市場監管機構，受理旅游網絡用戶的投訴、糾紛；定期組織對在線旅游企業抽樣調查，關注在線旅游網站的規范運營情況。

出臺在線旅游市場監管指導標準，如在線旅游監督管理規范、投訴受理規范、合同標準規范等，以發揮旅游監管部門對在線旅游市場的監督、指導作用。

制定在線旅游產品交易標準，明確旅游供應商、旅游在線企業、旅游網絡用戶之間的權責關系，防止旅游供應商、旅游在線企業相互推諉導致用戶維權困難。

建立在線旅游市場監管信息定期披露機制，同主流媒體、在線旅游新媒體、微信平臺、微波平臺合作，公布在線旅游市場運行信息，披露違法、違規經營旅游產品的網站。

4.4退出機制

建立在線旅游企業的誠信經營體系，由旅游監管部門編制在線旅游誠信檔案，將有虛假宣傳、價格欺詐等行為的旅游網站納入黑名單，以行政手段責令其整改，要求將行政處置意見記錄在網站首頁；情節嚴重或屢次不改者，責令其停止營業。

以優惠政策鼓勵社會資本進入在線旅游行業，推動在線旅游企業的并購重組與結構調整，盤活在線旅游存量資產，提升整個在線旅游行業質量。

參考文獻

[1]胡靜.2015中國旅游業發展報告[M].北京:中國旅游出版社,2015.

[2]王萬山.市場規制理論研究述評[J].江蘇社會科學,2004(6).

[3][日]植草益,朱紹文譯.微觀規制經濟學[M].中國發展出版社,1992(1).

[4]中國市場報告網.中國在線旅游市場研究分析及發展預測報告(2013年版)[EB/OL].http://www．360baogao．com/2013－10/ZaiXianLvYouShiChangDiaoChaYanJiu/.2013-11-25．

[5]李云鵬,段國強,沈華玉,王京,黃超.對在線旅游市場監管政策的建議——基于主流旅游網站的調研[J].學術交流,2013(S1).

作者簡介：范夢余(1989-)，男，漢族，河北滄州人，現就讀于北京交通大學，碩士研究生，主要從事旅游經濟學方面的研究；陳怡寧(1977-)，女，漢族，山東淄博人，現任職于北京交通大學，副教授，主要從事旅游城市發展、旅游經濟學方面的研究。

基金項目：①本論文受到“中央高?；究蒲袠I務費專項資金(2014JBM043)”資助。

中圖分類號：F590

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)01(a)-119-05