行政訴訟中異地交叉管轄制度的完善

許曉英

摘要：1990年《行政訴訟法》頒布實行以來，它對公民權利意識的提升和政府行政權利的有效控制起到了很大的推動作用。但隨著行政訴訟案件的增多，也暴露出了行政訴訟過程中司法不獨立，受行政權力干擾的弊端，異地交叉管轄制度應運而生。本文借助于對傳統地域管轄存在的短板進行剖析，以現行體制下立法與實踐的突破為基礎，主張將該司法制度引入新行政訴訟法中并對其進行完善，從而保障行政審判的司法公正。

關鍵詞：行政訴訟；異地管轄；完善

一、行政訴訟傳統地域管轄之弊病

自1990年《行政訴訟法》頒布實行以來，在行政訴訟過程中，以被訴行政機關所在地的基層法院管轄為一般原則，即“原告就被告，基層主要審”。這主要延續了民事訴訟的管轄的規則，其目的在于便于當事人進行訴訟、便于法院正確公正有效審判、平衡審判負擔。

但是，行政訴訟區別于民事訴訟的特殊性，又決定了民事訴訟管轄的規則難以實現行政訴訟法的立法目的。在便于當事人訴訟與便于法院正確公正有效審判之間，便產生了矛盾。作為價值判斷，立法與司法解釋都傾向于堅持了便于當事人訴訟的目的，或者說至少是沒有將便于法院正確公正有效審判的目的提到更高的位置。這或許是對行政權干涉司法權估計的不足或者基于綜合因素的考慮，但現在已經開始暴露出自身的缺憾：許多案件，人民法院不敢受理，受理了不敢判被告敗訴，判決了難以執行。

二、現行法律規定下立法與實踐的突破

再難的問題也總會辦法解決，立法為改善行政權對司法權的制肘留下一個“縫隙”。既然地方行政機關控制相應地方司法機關的人、財、物，那就可以通過割裂這層控制來實現司法的中立。通過管轄權轉移和指定管轄的規定，巧妙的將某地的行政案件交由另一地的法院管轄，我們稱之為“異地交叉管轄”。異地交叉管轄最早由是臺州中院于2002年7月開始實行的。這項制度的法律依據在于行政訴訟法與最高人民法院發布的司法解釋規定中級人民法院有權審理本轄區內重大、復雜的案件。又根據行政訴訟法規定，上級人民法院可以把自己管轄的第一審案件移交下級人民法院審判。這就為中級人民法院受理案件后，發往被訴行政機關所在地以外的人民法院管轄提供了可能。具體操作是由中級人民法院先受理案件，然后按照就近原則與隨機指定原則將案件發往異地法院，以實現異地交叉管轄。

至 2005年6月，3年內各基層法院一審共審結異地交叉管轄案件424件。其中政府敗訴案件149件（包括變更后撤訴），敗訴率為35.14%；上訴案件為114件，上訴率為26.89%。而同期當地法院審結本地行政案件（非異地管轄）1391件，政府敗訴的194件，敗訴率為13.95%；上訴案件556件，上訴率為39.97%。可以看出異地交叉管轄的效果是明顯的。

三、現行法律規定下異地交叉管轄制度的缺陷

異地交叉管轄制度，在提高行政審判的公正性與有效性的同時，由于其相關法律規定的不完善，甚至司法解釋也只是是打法律的“擦邊球”，因此在實行時就一直受到理論界與實務界的批評。

第一，異地交叉管轄制度只是在一定程度上解決了行政案件受理難和判決難。從調查數據顯示，盡管敗訴率提高了2-3倍，但不可否認的是，這其中仍然包括了一半政府機關變更行政行為后，當事人撤訴的情況，真正實際上判決政府機關敗訴的，僅有17%左右，這仍明顯偏離正常的規律。

第二，能夠適用異地管轄案件的種類數量很少。僅僅是在縣級以上人民政府為被告的案件可以適用異地交叉管轄的規則，大量的行政案件往往是以政府各個主管部門為被告，而許多主管部門，恰恰是能夠在人財物問題上制肘司法機關。

第三，中級法院的異地交叉管轄指定權，加劇了司法行政化。中級法院可以依據就近原則和隨機指定原則指定管轄法院，給了中級法院很大的裁量權，同時“最高人民法院關于行政案件管轄的若干規定”排除了當事人的管轄異議權。這使得中級法院對基層法院的控制力提升，虛化審級監督。

四、完善異地交叉管轄制度的完善進程

為更好地實現司法機關在行政案件審判中的獨立性，修改行政訴訟法管轄的相關條文是十分必要的。盡管學界提出了諸如設立行政法院，建立集中管轄制度，設置巡回法庭，提高審級的建議。但基于體制限制、現實情況和成本考慮，異地交叉管轄制度是雖然不是無暇的，但至少目前來看是最優的。我們應當怎樣修改行政訴訟法來完善異地交叉管轄制度。筆者有如下的建議：

第一，擴大異地交叉管轄制度的適用范圍。現行的法律和司法解釋僅僅允許縣級以上人民政府被被告的案件適用異地交叉管轄，而大量的縣級以上政府機關的職能部門的違法行政行為，得不到異地交叉管轄制度的“優待”。財政部門、勞動人事部門、公安部門等實際上擁有的制肘司法機關的權力很大，這主要從政治手段上講。其他政府職能部門，也可以很大程度上通過非政治手段影響司法機關的公正性。因此行政訴訟法應當將政府職能部門或者派出機關、排除機構也納入異地交叉管轄適用的范圍中來。

第二，相應的提高異地交叉管轄的審理級別。現行的法律和司法解釋只允許中級人民法院“運用”異地交叉管轄。對于市級人民政府，甚至省級人民政府及其職能部門，即使是中級人民法院也很難對其公正的審判，何況再下放到本地區的基層人民法院。因此，行政訴訟法應當將異地交叉管轄適用的法院級別提高上來，對于涉及市級政府及其職能部門的訴訟，應當由異地的中級人民法院審理。但是對于涉及省級人民政府或者其職能部門的訴訟，暫時不建議由其他省的高級人民法院審理，這里需要考慮國家層面的政治利益和成本問題。

第三，增設原告對管轄法院的選擇權，取消上級法院對指定管轄的指定權。現行的法律和司法解釋只允許對作出行政行為的行政機關所在地的法院提起訴訟，在異地交叉管轄的情形下，原告沒有選擇權。這既不利于當時人節省成本，實現訴訟目的，也可能導致上級法院對下級法院的行政控制力的擴大，這在前邊已經做過相關論述。因此建議修改行政訴訟法，增設當事人對管轄權的選擇。如美國法律規定，對于案件有管轄權的地區法院有四種可能：一是被告機關所在地及其官員居住地；二是訴訟行為發生地，例如當事人申請撤銷行政機關的傳票，可向行為地法院起訴；三是不動產所在地，例如當事人請求恢復被政府機關侵占的不動產，應向不動產所在地的法院起訴；四是原告居住地，公司的居住地是公司成立地。再如法國行政法庭原則上對其管轄區域內行政機關的決定和行政合同的訴訟有管轄權，但有許多例外，如關于行政合同的訴訟，由合同履行地法庭管轄，如果合同的履行地超過一個行政法庭的管轄區域或不能確定時，由合同締結地的行政法庭管轄。此外，行政合同的當事人在不違反公共利益的限度內，可以在爭議發生以前，約定有管轄權的法院。國外的這些做法，既有利于保障當事人的利益，限制自由裁量權，又合理的制約了當事人選擇權的濫用。

當然所有的經驗和理論不能生搬硬套。實際上在對異地管轄制度進行考察中筆者發現，這在歐美發達國家是不存在的。所以異地管轄制度既然是具有本土特色的，就一定要從實證的角度進行考察、研究、探索。（作者單位：西北政法大學）

參考文獻：

[1]陳有西.《我國行政法院設置及相關問題探討》[J].載《中國法學》1995.1

[2]馬懷德，解志勇.《行政訴訟案件執行難的現狀及對策——兼論建立行政法院必要性與可行性》[J].載《法商研究》1999.6

[3]王名揚.《美國行政法》[M].中國法制出版社，1995