職業教育校企合作體制性障礙形成的機理及破解路徑

周晶 趙寧

摘 要 職業教育校企合作跨界屬性強，其治理需要明確牽頭部門，分清主次責任，建立健全協調配合機制。但由于跨界視域下的校企合作法律法規缺位及相關法規政策間的不協調，行政管理體制長期形成的慣性所導致的各行為主體之間權利、職責和義務的不清晰以及缺少政策執行的專門機構，造成微觀中的各種關系難以協調和工作之間的相互推諉，最終導致政策執行效率低或無效。破除校企合作體制性障礙，應從完善職業教育校企合作法律法規體系、健全校企合作管理體系、建立政府購買校企合作公共服務制度三方面著手。

關鍵詞 職業教育；校企合作；體制性障礙；產權分割；市場機制

中圖分類號 G710 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）13-0024-06

校企合作是職業教育人才培養的基本制度設計，其本質目標是育人。職業教育校企合作既受企業法、勞動法、教育法及經濟政策、勞動政策、教育政策的制約，又要接受政府及相關職能部門的管理，因此職業教育校企合作雖在形式上只是學校和企業之間的合作，但其育人目標的達成卻需要從上而下的相關法律法規、政策安排及運行機制的保障。當前，職業教育校企合作困難重重，其根源之一是校企合作中存在著體制性障礙。只有打通關鍵環節，做好頂層設計與具體實施方案的有效銜接，發揮市場有效配置資源的作用，才能實現校企合作育人的目標。

一、職業教育校企合作體制性障礙的集中表現

一般來說，體制性障礙可分為三類：一是法律法規與政策障礙；二是政府監督管理障礙；三是行為主體及行為障礙。對于職業教育校企合作來說，其體制性障礙主要體現在三個方面：

一是職業教育校企合作法律法規及政策之間缺少協同。在職業教育校企合作治理實踐中，各類相關法律法規及政策之間必須相互協同，才能發揮強制性功能。但目前我國頒布的與職業教育校企合作相關的法律法規尚沒有形成統一的體系，如在教育類法規中均提出職業院校應當與企業密切聯系，國家鼓勵企業參與院校人才培養，但在對于企業能產生有效約束的勞動法、就業促進法、企業法、公司法中卻沒有企業對于職前人才培養負有責任或具體行為的規定，只是規定企業有為本企業員工提供職業教育和職業培訓的責任。協同性不僅僅指互為關照和呼應，政策協同更多指向配套和執行。從職業教育校企合作政策涉及范圍來看，教育部門出臺的“倡導性”政策較多，財政、稅務、產業、人保等部門出臺的與之配套的落實性政策和執行性措施較少，各部門政策的協同性明顯不足。

二是宏觀層面的政府管理職責及運行機制的缺位。首先，校企合作治理結構不完善，主要表現為校企合作的專門管理機構和監督機構缺失。在國家層面，我國雖然建立了職業教育工作部際聯席會議制度，成立了全國職業教育改革創新指導委員會和行業職業教育教學指導委員會，但這些機構不是實體性管理機構，也并不專職于校企合作的管理，職業教育校企合作管理工作基本處于真空狀態。而地方政府也大都沒有建立起專門的針對校企合作的實體性、獨立性協調管理及監督機構，造成很多校企合作項目難以獲得企業主管單位、人保、財政等部門的支持。其次，校企合作治理機制不完善。好的政策如果得不到好的執行，就永遠不會產生好的政策效力。我國在促進和管理職業教育校企合作實踐中雖然頒布了很多政策，但多數政策在現實中并未得到深入的貫徹和執行，校企合作政策執行中缺乏監督、評估與問責。同時，校企合作政策實施涉及教育、經濟、勞動、人事等多個部門，遠遠超出了教育所管轄的范圍，由誰監督和評估校企合作政策執行問題很難得到解決。

三是微觀層面的校企合作行為主體利益訴求的矛盾與沖突。如果將校企合作作為一個場域，那么在這個場域中則聚集了不同性質的、有著不同目標追求的各類組織。在校企合作場域當中，不同的利益主體對于校企合作的價值期許不同，政府多是以就業、人才、經濟發展為目標，希望實現多重利益；各職能部門以完成政府布置任務為目標，一般都是以優先保證本部門利益為主；行業組織是在政策驅動下被動而為，長期缺乏推動職業教育校企合作的主動意識；企業是以追求利潤最大化為目標，在校企合作過程中只關心對自己有利的部分；學校是以完成教育任務、保證學生順利畢業為目標；學生參與企業實踐或實習一般是以完成學校布置的學習任務為目標，主觀上應付了事、行為上自由散漫，對實踐育人缺乏深刻認知和準備。總體上，行為主體雖在一個場域內，卻性質不同，各利益相關者對校企合作育人尚未達成統一認識和行動，甚至有些主體在行動上還存在偏差，這些問題構成了校企合作的微觀體制性障礙。

二、職業教育校企合作體制性障礙形成的機理

（一）產權的分割

諾斯認為，產權是構成制度框架的重要元素，市場無效率的根本原因是產權結構無效率，產權結構的無效率必然導致制度結構的無效率。而有效率的產權之所以對經濟增長起著促進作用，主要是因為產權的基本功能與資源配置的效率相關，充分界定和行使產權有利于創造一套促進生產率提高的約束變量，即有效率的產權能夠使經濟系統產生激勵機制[1]。因此，要使產權對經濟增長產生促進作用，就必須對產權進行明確界定和保護。

新中國成立以來，我國經濟上實行高度集中的“計劃經濟”，政府控制了幾乎所有的經濟和社會資源。中央計劃經濟體制的一個主要標志是國家或中央政府成為經濟運行中的核心主體，企業由于只執行既定的生產計劃而成為政府的“加工廠”[2]，即企業生產原料及產品均由國家統一調配，企業員工工資也由國家制定[3]。在計劃經濟時期，按照公有程度不同，城市工業經濟所有制主要包括全民所有制、國家所有制和集體所有制；按性質對企業進行分類，主要有國營企業、公私合營企業和集體企業。這種體制下，企業實則為國有資產，沒有獨立產權。此時期，職業教育的實施主體是中等專業學校和技工學校。這兩類學校主要是由行業部門或大企業舉辦，原則上屬于用人部門直接辦學。因此，在高度集中的計劃經濟體制下，企業和學校之間是血脈相連的一體化關系，且緊緊依附于國家直接管理，無論是對內還是對外執行指令，都遵從線性的“授權—履行”邏輯。此外，受這種經濟體制及行政管理模式影響，在勞動力資源配置上，我國實行計劃配置、統包就業、行政調配、城鄉分割的勞動就業制度[4]。在這種制度安排下，校企合作中較少涉及利益分割。

改革開放后，伴隨社會主義市場經濟體制的逐步完善，政府與市場、政府與企業的關系發生變化，產權劃分或分割漸成主題，而隨著以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本特征的現代企業制度的建立，產權分割問題更為突顯。其中，“產權清晰”的主題是清晰界定利益主體的資產、價值和權利邊界；“權責明確”的主題是合理區分和確定利益主體的權利和責任；“政企分開”的基本含義是政府行政管理職能和行業管理職能與企業經營職能分開。在1993年以后，我國企業辦社會職能被分離，行業企業舉辦的職業教育校企關系發生改變，由天然的一體化“血緣”關系開始轉向兩個獨立的不同領域主體之間的關系。與此同時，國有企業改革進入以建立現代企業制度為主線的階段，主線是明晰企業產權和實現政企分開，企業依法自主經營、自負盈虧，這對企業與職業教育的關系產生了重大影響，職業教育校企合作關系也沿著這一邏輯主線在中央集權和放權中從緊密走向松散。

同時，自20世紀90年代后期開始，與經濟體制改革相適應，我國進行了教育體制和行政體制改革，這種改革也是按照“產權清晰、權責明確”的原則展開的。這一時期，我國多元化的職業教育辦學體制和“條塊分割”的職業教育管理體制有所改變，在辦學上逐步形成了以地方政府辦學（教育部門與非教育部門）為主、依靠企業、社會力量積極參與的辦學格局，在管理體制上形成了教育部門與人力資源和社會保障部門各管一攤、互相獨立的管理格局[5]。在這種體制下，職教政策分散且效力不高，職業教育資源短缺且分散并存。可以說，多元化的職業教育辦學體制、“條塊分割”的職教管理體制以及獨立并行的校企兩個體系，進一步強化了職業教育校企合作治理的跨界性質，增強了治理難度。

在行政管理體制上，2008年國務院常務會議上審議通過的部分國務院組成部門、直屬機構和部委管理國家局的《主要職責、內設機構和人員編制規定》曾對部門職能分工作出明確要求，其總的原則是“一件事情由一個部門負責”，但對確實需多個部門辦理的事項，則要求明確牽頭部門，分清主次責任，建立健全協調配合機制。可以說，這一規定對于正確履行政府職能，建設服務型政府具有重要意義。而職業教育校企合作的跨界屬性強，其治理需要明確牽頭部門，分清主次責任，建立健全協調配合機制，但由于行政管理體制長期形成的慣性，建立協調配合機制還面臨一系列阻礙。

（二）企業的逐利本質

企業是社會生產力發展到一定水平的產物，因此在不同的生產力發展水平階段，對企業的樣態描述是不同的。但盡管如此，作為一種獨立的經濟單位，不管企業的組織形式如何，其都呈現出一定的共性。從《辭海》《政治經濟學辭典》《現代漢語詞典》對“企業”的定義中可以看出，企業作為社會經濟組織中的重要一元，具有很直觀的樣態特征：首先，企業作為經濟活動的基本單元，遍布于生產、運輸、貿易、金融等行業，其以多樣化的形態共同構成經濟的微觀基礎，包括工廠、礦山、鐵路、公司等；其次，作為獨立的經濟實體，企業通過市場行為與其他經濟組織發生關聯，并通過提供產品或服務來換取收入，屬獨立經濟核算單位[6][7]。由此可以看出，企業是“綜合運用物質資本、勞動力、技術等各種生產要素，向市場提供產品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的具有法人資格的社會經濟組織”，其本質是逐利性。

企業作為獨立的經濟活動部門，既有其自身的組織與運行系統，又嵌于整個社會有機體當中，受經濟形勢、經濟規律、政策環境、社會需求等外部條件的影響。但無論外界條件如何，企業都不會改變其自主經營、自負盈虧、獨立核算的以追求利潤為目標的本質。隨著現代企業制度的建立，無論是國有企業還是私營企業，其產權界定都更加清晰，其逐利的本質性也更加突顯。我國企業群中以私營企業為主體，私營企業不僅數量最多，而且用人需求比例也是最高。根據中國人力資源市場信息監測中心發布的全國勞動力市場供求信息顯示，2005-2013年我國按企業性質分的人力資源需求中，私營企業用人需求比重在29.0%～36.7%之間，有限責任公司為25.5%～40.7%，股份有限公司為12.4%～15.9%，集體企業為1.7%～5.0%，國家企業為3.0%～6.2%，且國有企業和集體企業用人需求比重呈逐年下降趨勢。從三次全國經濟普查主要數據公報來看，我國國有企業數量呈減少趨勢，私營企業數量明顯增加。2013年末，全國共有第二產業和第三產業的企業法人單位820.8萬個。在內資企業中，國有企業占全部企業法人單位的1.4%，私營企業占68.3%[8]。企業的私有性質決定了企業對于勞動力的需求是建立在成本考量基礎上的，這類企業對于校企合作的態度尤其謹慎。

（三）市場調節的缺位

在職業教育發展過程中，如何處理好政府和市場的關系、發揮好“兩只手”的作用一直是學者和政策領域關注的問題。一般認為，在社會主義市場經濟背景下，市場機制的存在與政府提供職業教育不是互斥的，職業教育首先是以一種教育屬性存在的，且具有準公共產品的性質，因此只能由政府來主導，而不能由市場來配置。在這種邏輯主導下，我國職業教育發展一直是采取政府主導的方式。

市場與政府相比所具有的主要優勢之一，就是在靜止狀態下，無論二者的相對價值如何，從總體上說市場更具有活力。2014年國務院頒布的《關于加快發展現代職業教育的決定》第一次明確提出發展職業教育要遵循“政府推動、市場引導”原則，從“政府主導”到“政府推動”、“市場引導”，可以看作是對我國十八屆三中全會提出的經濟體制改革中“讓市場在資源配置中起決定作用”的一種積極回應[9]。我國市場體系尚不完善，目前尚難以適應產業轉型升級和經濟發展方式轉變的要求，而職業教育長期以來也一直在不斷地調整發展方式及人才培養內容以適應轉型升級需求，因此在市場體系尚需完善的背景下發揮市場導向作用，亦將是一個伴隨困惑、徘徊的艱難探索過程。

我國在從計劃經濟向市場經濟體制過渡的過程中，在促進校企合作方面，主要是通過國家宏觀政策的直接管制進行的。但是，在市場經濟體制下，企業作為逐利的社會組織，僅僅依靠法律政策的強制是難以收到實效的，還必需依靠市場調節。目前看，市場調節缺位是職業教育校企合作體制性障礙難以破解的重要原因。市場調節體現了從行政規制到利益誘導的發展趨勢，解決市場調節缺位問題的基本路徑在于賦予市場主體參與職業教育的權利，并借助競爭機制、購買機制、服務機制引導市場主體積極參與職業教育；而政府部門則要調整和充實市場職能，為市場調節提供透明化、公開化的服務與監管環境。

三、破解職業教育校企合作體制性障礙的對策

（一）完善職業教育校企合作法律法規體系

1.必須從跨界的視野來對職業教育進行立法，以系統集成的思想做好產教融合、校企合作治理的頂層布局

在《職業教育法》修訂中應關注以下四個方面內容：第一，明確職業教育的定位和職責，提升職業教育的社會地位。第二，明確職業教育管理體制，突出對職業教育的綜合治理。第三，明確現代職業教育體系構成，明確職業教育以就業為導向。還有兩點建議寫入《職業教育法》：其一，明確在義務教育階段開展職業啟蒙教育；其二，確立國家資格框架制度，國家資格框架既包括教育的學歷資格，又包括從業的職業資格，兩類證書的層級要實現等值。第四，明確企業在職業教育人才培養中的主體地位，確立校企合作是職業教育人才培養的基本制度。《職業教育法》作為基本法，涵蓋的內容非常多，對于關鍵制度的實施細則不可能一一列出，因此建議出臺《職業培訓條例》《職業學校教育條例》《職業教育校企合作促進法》三項法規。

2.在校企合作專項法規中強化相關利益主體的職責分界，以系統明確的思想做好校企合作治理主體與治理客體關系的合理合法性建構

出臺的《職業教育校企合作促進法》應重視以下幾點內容：明確我國職業教育校企合作的目標、性質、形式、標準；明確職業教育校企合作中各主體的責任、義務和權利邊界；明確職業教育校企合作各方的法律責任與法律制裁；強調職業教育校企合作法律法規制度內容能保障受教育者權益；將校企合作監督納入立法。與《職業教育校企合作促進法》相配套，建議出臺《職業教育企業資質條例》《企業教師資質條例》《學徒制條例》《學生實習條例》以及地方性職業教育校企合作專項法規等。

3.加強校企合作配套法規建設，以系統集成的思想搭建好校企合作跨界治理的法律法規協同框架

要形成中國特色的職業教育校企合作法律法規體系，除修訂和完善《職業教育法》外，還必須對其他部門的法律法規如《勞動法》《勞動合同法》《企業法》《企業所得稅法》《工傷保險條例》等加以配套修繕。企業法是以確認企業法律地位為主旨的法律體系，我國企業類型多樣，由此形成了規制各種類型企業的法律規范，如《全民所有制工業企業法》《中外合資經營企業法》《外資企業法》《合伙企業法》《個人獨資企業法》《公司法》等。在各類企業法中，應當將校企合作事項列入相關條款中。在《企業所得稅法》中，應當規定符合資質條件的企業因接收學生實習所實際發生的與取得收入有關的、合理的支出，在計算應納稅所得額時扣除。此外，司法實踐上也要作出配套解釋。這樣才能為職業教育校企合作構建一個完善的、系統的法律支撐框架。

（二）完善職業教育校企合作的管理體系

在我國職業教育三十多年的改革進程中，由政府統籌職業教育校企合作的發展路徑一直穩定存在或者重復再現，這種管理體制定位一直收效甚微卻一直綿延不斷，其收效甚微的癥結在于管理中“由多行為主體、多重制度邏輯相互交織形成的錯綜復雜的關系網絡”[10]，其間權利、職責和義務的不清晰以及缺少政策執行的專門機構，造成微觀中的各種關系難以協調和工作之間的相互推諉，最終導致政策執行效率低或無效率。因此，應從健全組織管理機構、制定規范標準、健全執行機制三個方面完善職業教育校企合作的管理體制。

1.健全組織管理機構

一個高效運行的組織管理機構需要滿足兩個條件：一是有共同的治理目標，以及為完善治理目標所形成的部門結構與職能結構；二是有規范的執行標準，以及圍繞執行標準所形成的各層次、各部門的明確的權力和責任分工。根據職業教育校企合作治理的目標，建議增建三個獨立的實體性校企合作管理機構，即統籌性質的校企合作管理辦公室、國家職業資格與考試標準辦公室、國家學生實習和學徒管理機構。

2.制定規范標準

我國職業教育校企合作制度已實施較長時間，但效果不明顯、效率不高，除強制性法規缺失外，缺乏有效的規范性要素也是重要原因。因此，在國家層面要完善規范性制度要素，以使學校和企業對于合作育人達成規范共識，明確自身要做什么、怎么做、最后要達到什么樣的標準。規范標準包括三個層次：一是決策層的規范標準，二是實施層的規范標準，三是評估層的規范標準。其中，實施層的規范標準包括國家資格框架標準、校企合作教學標準、資質與合同標準三個方面。

3.健全執行機制

一項制度的實施需要多個組織、機構的參與，需要物質、人力、財力的支持，機構作用的發揮、機構之間的聯結、信息之間的傳遞、人員之間的交流、財力投入方式等都會影響職業教育校企合作制度水平及實施效果。因此，要健全制度的執行機制，可從以下五個方面著手：建立行業企業參與決策機制和利益訴求表達機制；完善職業教育與行業企業對話協商機制；建立職業教育校企合作公共信息服務機制；建立職業教育校企合作育人質量評估機制；建立職業教育校企合作政府績效問責機制。

（三）建立政府購買公共服務制度

市場機制作為有效的資源配置工具，通常會被引入政府購買公共服務中。政府購買公共服務，既是政府轉變職能、滿足公眾需求的有效途徑，也是重建政府與市場的關系、引入市場機制、解決市場失靈問題的重要手段。政府購買公共服務不同于政府對公共事業的財政撥款，其是政府利用市場機制和社會力量開展的一種活動，雖然會引入市場化運作方式，但服務的公共性并未發生改變，其以提高財政績效、服務效率和服務質量為關注點。建立職業教育校企合作的政府購買服務制度，其目標就是提高校企合作專項資金投入績效，提高校企合作育人質量。建立政府購買公共服務制度，主要關乎四個關鍵環節：

1.確立政府購買校企合作公共服務的要素與流程

政府購買校企合作公共服務，需要明確誰來購買、購買什么、如何購買三個問題。涉及三個基本主體，即作為購買主體的政府、作為承購方的行業組織和企業、作為受益方的職業院校學生。政府購買校企合作公共服務的過程一般可以歸納為三個方面：一是購買前的管理，包括制定購買規劃、購買的規范化流程，建立組織管理機制、購買工作機制及相關管理制度，向社會公布購買的服務項目、內容、對承接方的資質要求和評價標準等；二是購買過程中的管理，包括按政策要求確定承接方，簽訂服務合同，在合同中明確服務的范圍、服務期限、資金支付方式、雙方的權利與義務、服務數量與質量要求、違約責任等；三是購買后的管理，主要包括對服務效果保障措施及監管措施的規范，對服務全過程進行跟蹤監管，對服務成果進行檢查驗收，驗收合格按合同要求支付資金，雙方契約關系結束。在政府購買校企合作公共服務管理過程中，建立教育企業準入與退出機制尤其重要。從運行方式看，教育企業的準入與退出是一系列的動態流程，因而在制定相應的標準和政策時，要根據各個要素即主體、客體和載體的變化而采取靈活的運行方式。同時，加大審查力度，避免企業因騙稅、騙補貼而偽造實習學生信息。對此要特別重視提高政府監管人員的素質。

2.明確政府購買校企合作公共服務的內容與方式

政府購買的方式包括項目招標、直接資助、委托、稅收優惠、政策優惠等。政府作為購買主體，主要向兩個承接方購買服務。一是向行業組織購買服務。通過項目委托等方式，把適宜行業組織承擔的職責，如行業人力資源需求預測和就業狀況定期發布、參與職業教育校企合作教學標準開發、開展校企合作育人質量評價等交由行業組織。二是向企業購買學生實習崗、學徒崗、教師實踐崗。政府購買成本一般包括支付承購方的資金（購買價格）、政府自身相關人員及管理成本、支付給第三方委托其開展監督評估的成本。購買價格按崗位性質、管理成本、物資消耗程度、人力資本付出等指標衡量。其中，實習崗、學徒崗可按制造類、建筑類、財經類、信息類、交通運輸類、服務類等專業類別來制定購買價格。學生在這兩個崗位實踐產生的成本屬于人才培養成本中的一部分，可從教育預算中撥出單獨編入專項預算。兩類崗位還要細分，主要是因為學生在各崗受訓的內容、付出勞動的性質、企業成本消耗和時間不同。

3.明確政府購買校企合作公共服務的資金來源

資金是購買中的核心要素，在政府購買校企合作公共服務當中，財政發揮了根本性作用。校企公共服務事項的購買必須有明確的資金來源。只有明確資金來源并切實安排必要的資金，公共服務才能夠實施。在現行財政體制下，一般將政府分為中央和地方兩個層級。相應地，對于職業教育的財政投入一般也由中央和地方分別承擔。職業教育是區域屬性比較強的教育類型，主要由地方政府統籌管理。考慮到職業教育校企合作行為的復雜性（其區域屬性很強，但校企跨區域合作現象也是較普遍的）和受益范圍，建議政府購買企業學生實習崗位的財政支出由中央財政與地方財政按照一定的比例共同承擔，而購買企業學徒崗的財政支出由中央財政、地方財政和企業按一定比例共同承擔，向行業購買服務的財政支出則按購買內容分別由中央財政和地方財政承擔。教師到企業實踐的經費，以政府財政撥款為主，多渠道籌措，在地方教育事業費中專項列支。

4.建立健全政府購買校企合作公共服務的監管評估機制

2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》及2014年《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財政部、民政部、國家工商總局聯合發布），兩個文件均強調要建立健全政府購買服務的監管評估機制。政府向行業組織購買人才需求預測服務、校企合作教學標準開發服務、參與校企合作育人評價服務，向企業購買學生實習崗、學徒崗，事關學生群體利益，影響深遠，因此必須建立完善的監管和評估機制，確保學生受益。首先，財政、審計等有關部門應當加強對政府購買校企合作公共服務的監督、審計，主要包括購買行業企業服務資金的使用與管理，購買服務的預算編制環節，購買方式的選擇環節，承接方的選擇環節，合同或契約的履行環節，購買結算環節等。其次，政府及其職能部門等購買主體要加強購買服務的內部管理制度建設，建立校企合作服務項目標準體系，包括設定購買流程、確立服務目標、明確項目定價體系、建立質量標準體系，組織專業力量科學編制規范性服務標準文本。再次，行業組織和企業等承接主體應當建立承接服務項目的財務報告制度。財政部門要加強對企業的工作指導，嚴格資金監管，民政、工商管理及行業主管等部門應當按照職責分工將企業承擔服務行為信用記錄納入監管體系，在年檢、評估等工作中體現出來，并逐步建立誠信激勵機制。從實踐領域看，我國對于職業教育領域采取政府購買服務的方式還處于起步階段。職業教育是與民生密切相關的領域，尤其是校企合作的本質是育人，為學生全面成長服務是政府購買服務的最終目標，因此將學生交給市場、交給企業的過程還需要謹慎地推進，要全面衡量、周密設計，對市場主體和社會組織要進行嚴格把關和監管，建立一套行之有效的監督、評估、懲戒體系。政府必須牢固樹立公共責任理念，嚴格按照規定以透明化的公平競爭、擇優選擇方式確定政府購買服務的承接主體。

參 考 文 獻

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