中期規劃視角下的高校預算管理研究

鄭州輕工業學院 元吉明

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中期規劃視角下的高校預算管理研究

鄭州輕工業學院 元吉明

摘 要：2015年1月，國務院印發了《關于實行中期財政規劃管理的意見》，明確提出改變現行年度預算管理模式，實施中期財政規劃管理。在上述重大財政改革背景下，研究高校如何結合自身實際做好預算管理，具有重要的現實意義。本文簡要介紹了中期財政規劃的概念及特點，并針對目前高校預算管理中存在的主要問題，提出了高校預算管理的相應對策。

關鍵詞：中期財政規劃 高校 預算管理

黨的十八屆三中全會提出了“改進預算管理制度，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，建立跨年度預算平衡機制”。國務院明確“要求實行中期財政規劃管理，編制三年滾動財政規劃”。作為我國重要的財稅改革政策，編制中期財政規劃將對高校產生重要影響。

1　中期財政規劃的概念和特點

中期財政規劃又稱“中期滾動預算”，一般是3年～5年的預算收支計劃。目前我國編制的規劃以3年期居多，中期規劃將預算安排在時間范圍上從1年擴至3年，按年滾動，第一年財政規劃是本部門的年度預算，后兩年為部門的中期財政規劃。年度預算執行結束后，對后兩年規劃進行調整，然后再增加一個年度，形成新一輪中期財政規劃。以省級預算試點河南為例，從2015年開始編制2015年～2017年中期財政規劃，在2015年度預算執行完畢后，編制2016年～2018年中期財政規劃，其中就是調整細化2016年度規劃，成為新一年度預算，同時增加2018年規劃。

中期財政規劃主要有以下特點。

（1）跨年度預算平衡。中期規劃是克服了單年度形式上的預算平衡缺點，建立了以單位中長期目標為導向，跨年度、合理的平衡機制，能夠更好地發揮預算在財務管理中的統籌規劃、資源分配的作用。中期財政規劃要求高校根據本身中長期規劃安排資金，既保證了預算編制的嚴肅性，同時財政規劃更加科學化、精細化，預算執行在保證預算的剛性，更具有可執行性。

（2）財政規劃周期長，項目論證充分。中期財政規劃周期為三年，時間較長，高校可以有時間對項目進行充分論證，可以更好地滿足高校的中長期規劃目標需求，從而提高高校的財政資金使用效益。

（3）全口徑預算。中期財政規劃要求單位將所有收支都納入預算中，今后將不再存在“預算外”收入和支出。高校在規劃內統籌考慮所有的收入和支出，將所有的收入支出全部納入預算中。只有這樣才能對學校的中期發展規劃作出科學分析和判斷，才能夠真實反映年度學校收入支出全貌。

（4）加強部門之間協調配合。財政中期規劃要求部門與部門之間加強協同，高校也應該加強學校內部部門之間的協調配合，充分考慮部門的實際情況和合理利益訴求，加強對部門預算編制的指導。

（5）樹立績效預算理念。高校樹立支出績效理念，克服原來預算中預算編制粗、預算執行與預算脫節、項目資金交叉使用、支出績效評價效果差等缺點，以績效為先導，強化預算的剛性。高校預算績效考核可以分為年度和中期兩個層次，可以更好地完成預算目標。

2　對高校的挑戰

2.1傳統預算的慣性阻礙

高校傳統上對預算管理普遍重視不夠，學校內各部門在預算方面投入的人力、時間等都不足。傳統預算工作程序簡單，缺乏預算編制說明和培訓等，預算工作往往流于形式，而且大部分高校預算管理缺少完整的預算體系和預算制度。沒有單獨地預算管理機構，學校其他部門參與程度差，整個預算管理組織體系不健全。傳統預算基礎工作薄弱。大部分高校依據歷史經驗及賬面數據編制，預算編制方法單一，編制較粗，科學性及精細化不夠。學校年度預算沒有與學校中長期計劃結合，高校沒有建立重要或大型專項目論證、遠期規劃及遴選儲備數據庫。預算管理體制存在弊端，預算與實際執行脫節，預算控制不力，預算隨意調整，預算執行率低，結余結轉資金較大，資金大量閑置嚴重。

財政規劃要求編制3年期以上，意味著預算的重點由執行轉向準備，預算準備階段的工作較大增加。在規劃準備階段，需要高校根據學校發展規劃，考慮未來幾年的目標，估計所有的收入和重點支出情況，制定規劃。

2.2不同部門之間的利益阻隔

由于政府機關各部門之間存在的利益阻隔，與之相對應的高校各部門也存在著不同利益的訴求和阻隔。在預算編制過程中，各個部門往往從部門利益出發，不希望受到太多約束和監督，對于預算改革的愿望不是很強烈。另一方面，不同部門的規劃編制往往反映部門的利益訴求，很容易使規劃編制又成為申請資金的新理由，從而背離了中期規劃的初衷。

在中期財政規劃編制過程中，各預算部門之間需要根據學校總體發展規劃，結合各部門之間的權責利之間的分配、調整和整合。在財政規劃編制過程中，各個職能部門之間的預算聯系大大增強。需要提高各個部門之間的響應時間，在其他部門與財務部門之間發生分歧時，應進行溝通協調，使各個環節能夠有效銜接協作。

3　高校的應對策略研究

3.1高校應做好科學預測，合理規劃未來

中期財政規劃要求對規劃期內做出科學預測，做好合理規劃，這就要求高校不僅要做好收入預測，更要對支出構成信息詳細規劃。

首先，科學預測規劃期內收入。由于影響高校規劃期內收入的不確定因素較多，如招生政策、收費政策、財政撥款核撥機制等都會影響到學校收入規模的預測。高校應研究分析國家政策，準確把握國家高等教育政策變化，科學合理的預測國家和學校未來幾年的發展趨勢，在此基礎上，高校才能做好規劃期限內的收入預測工作。高校應全面分析、整理各個收入來源，將所有收入全部納入中期財政規劃。中期財政規劃要求收入全口徑計入，這就要求高校將除財政撥款、事業收入等之外的收入全部納入規劃，特別是對成人教育學費收入、捐贈收入等要科學合理的預測，確保“收支兩條線”，按照要求納入財政規劃。

其次，科學預測規劃期限內支出。在規劃期，高校要認真分析以前年度支出，確定不同類型支出占整個支出的比重。結合高校未來幾年的辦學規模，科學預測學校基本運行經費，合理安排教學、科研以及后勤保障等各項支出。同時，根據高校發展規劃，制定內涵提升、基本建設、辦學條件改善等重點工作資金安排。科學合理預測支出還包括學校制定規劃時目標合理，切忌制定過高或過低的目標，否則目標將無法實現或實現的效果有限。

3.2高校應破除部門利益阻礙，制定完善的財務規劃

3.2.1高校應建立部門溝通機制，及時響應

高校中期財政規劃的編制是一個系統工程，只靠財務部門無法完成。高校不同部門對應政府不同的歸口部門，上級部門之間的利益訴求會反映到高校不同部門。財務部門要主動加強與學校內部其他部門的溝通協調，在編制財政規劃時應建立部門溝通機制，積極爭取學校其他部門對預算工作的支持和配合。高校中期規劃應以學校整體發展規劃及相關專項規劃為基礎，各部門要增強協同意識，擬制定的發展目標對經費的需求，必須與中期規劃相適應。學校應建立項目的科學論證機制，把高校的發展規劃落到實處。

一方面，財務部門通過溝通渠道可以加強國家財政方針政策的宣傳，使學校其他部門了解財政政策，了解國家宏觀經濟形勢，了解國家對高等教育的政策，更好地理解編制財政規劃對學校的意義，從而更好地去配合財務部門編制學校發展規劃。另一方面，其他部門通過溝通能夠將本部門利益訴求反饋給財務部門，為財政規劃的編制提供全面的基礎和需求。

3.2.2高校應建立統一的預算管理機構，破除部門利益阻隔

高校應建立更高一級的預算管理機構，比如由校級領導參與的高校預算管理委員會，從預算管理的機構上破除高校不同部門的利益障礙。建立校級的預算管理委員會可以依據國家的教育政策和財政政策，結合學校本身的事業發展規劃及年度工作要點，制定學校層面的發展遠景目標，如未來3～5年的發展規劃，并制定相應的學校層面的財政規劃。由于預算委員會層次高，可以更好地去協調學校各部門之間的利益矛盾，而學校各個機構可以通過校級平臺來協調各自利益分配，從而更容易破除部門之間的利益阻礙，這樣可以更好地編制規劃。

預算管理委員會依據學校中長期發展規劃，依照“近詳遠略”的原則，保障重點項目建設，區分項目的輕重緩急，統籌安排收入與支出，集中財力建設影響高校中長期發展的重大項目，編制中期財政規劃，從而解決制約高校發展的關鍵問題。

3.3建立財政規劃管理機構，提高規劃意識

很長時間以來，預算意識特別是開始編制財政規劃以來，規劃意識薄弱一直是高校普遍存在的問題，規劃意識差直接帶來的后果就是高校普遍缺乏完整的預算編制管理機構，因此高校應提高規劃意識，建立規劃管理機構，及時更新理念與方法。高校應建立起一個能夠從規劃編制開始，到規劃執行過程中監督再到規劃執行完成后的績效評價全過程的規劃管理機構，比如校級層面的預算管理委員會、各二級單位的專職預算員等。規劃機構內各個成員要加強培訓，積極學習新出臺的各項規章制度，加強規劃隊伍建設，各二級單位預算員負責各部門規劃編制和規劃執行的監督，可以有效提高規劃編制的準確率和執行的有效性。

中期財政規劃工作是一項系統工作，政策性強，高校全體上下應統一思想，充分認識財政規劃的重要性和緊迫性，主動學習規劃編制相關文件，樹立預算管理的新理念、新方法，建立完善預算管理組織機構并明確機構運行流程，通過學校全體部門的合作配合，做好中期財政規劃的編制工作。

3.4建立績效評估和動態調整機制

中期財政規劃基于滾動方式編制，第一年為年度預算，后兩年為規劃。第一年預算執行結束后，后兩年規劃向前滾動，再增加一個新的年度，形成新一輪中期財政規劃。由于高校內部和外部各種因素影響，加之未來事項的不確定性，規劃的預測結果往往與實際發展偏差。因此，高校在預算執行后，必須基于新的內外部環境變化，合理預測未來對學校的影響，適時調整學校發展戰略目標和規劃，相應的中期規劃也應進行調整，這樣才能更好地發揮中期規劃的作用。

財政規劃的績效評估直接反映了學校財務活動的運行狀況。高校應對其發展戰略分階段進行績效評估，評估其是否達到之前規劃的目標，再根據績效評估的效果判斷是否進一步實施下一階段的戰略。發展規劃投入的資金都有其特定的目標，要達到一定的預期效果，高校應建立起從規劃編制、執行到結果分析的全過程績效評估體系。高校要充分論證，確定績效的目標，規劃評價的依據。對于規劃執行結果進行績效評價，可以分析規劃編制和執行過程中存在的問題，提出改進措施，從而促進中期財政規劃工作更好地發展。

參考文獻

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中圖分類號：F275

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（c）-191-02

作者簡介：元吉明（1979-），男，河南鶴壁人，會計師，現就職于鄭州輕工業學院，主要從事高校財務管理方面的研究。