PPP項目融資結構分析與風險識別方法的研究①

南陽師范學院 史永樂

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PPP項目融資結構分析與風險識別方法的研究①

南陽師范學院 史永樂

摘 要：PPP項目各參與方之間的利益協調與風險分擔需要多方博弈，最后談判協商達到各方目標，并在PPP項目合同或協議中得到具體體現。本文從PPP項目整體的角度，通過對PPP項目定義和特征的把握，分析各參與方在項目中所處的位置和扮演的角色。通過對風險的定義和分類的介紹，來對PPP項目全生命周期中可能遇到的風險進行識別、歸類，并尋求可能將風險進行量化的方法。

關鍵詞：PPP 融資結構 風險識別

PPP項目融資面對的是公共基礎設施領域，投資規模大、牽涉面廣、生命周期長以及面臨可變因素多，要涉及多個主體的共同分工協作等，較之傳統融資模式面臨的風險更大，面臨的風險因素更復雜。PPP項目的合同或協議就是其參與各方之間利益分配、風險分擔、投資競爭的結果，需要在內容上滿足或協調各種利益主體的不同需求，結合其資源的投入和風險分擔的能力進行合理的風險分擔。在PPP項目前期預測可能遇到的風險、識別、量化、分攤并根據各自的投入、風險分擔比例進行利益協調，并將其固定在合同或協議上，激勵各參與方成功實施PPP項目。因此，如何平衡PPP項目各參與方的利益和風險是PPP項目成功的關鍵因素。

PPP（Public Private Partnerships）是一種新型的項目融資模式，它依托公共部門的政策優勢和私營部門的雄厚資金、先進技術、管理方式和運作經驗來建設公共基礎設施和提供公共服務。PPP項目模式能有效地減輕公共部門的財政壓力，提高項目的運營效率及服務質量。然而，以PPP模式建設的項目具有建設生命周期長、項目投資規模大、牽涉面廣、融資面臨可變因素眾多的特點，因而PPP項目所面臨的風險也復雜多變。目前國內有不少學者及政府部門人員在對PPP模式理解上還存在一定的誤區，然而，各參與方所分擔的風險與其利益分配息息相關，因此，正確定義PPP模式，分析其特征和融資結構并對PPP項目模式各參與方進行研究，是分析PPP項目風險分擔及利益協調的基本前提。

1　PPP項目融資結構分析

1.1PPP項目定義及運作模式

公共部門與私營部門通過建立伙伴合作關系來提供公共產品或服務的模式即為PPP（Public-Private-Partnerships）項目模式，是一種以各參與方的共贏為目標的現代項目融資模式。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，因為出現的時間較短，目前國內外學者對此仍然沒有達成比較一致的共識。

對于PPP模式定義，不同的學者和機構有不同的表述，下面列舉幾條被廣泛采用的說法，以供大家參考。

聯合國培訓研究院認為PPP應該包含兩個方面的含義：第一層含義是公共部門和私營部門的各種合作關系，這種合作關系建立的目的是建設公共基礎設施或公共服務；第二層含義是基于公共部門和私營部門合作關系的公共產品項目的實施。

歐盟委員會認為，PPP是原來由單一的公共部門提供的公共產品項目建設替換為由公共部門和私營部門來共同承擔建設或提供服務。

加拿大公私合作協會認為，PPP項目是公共部門和私營部門之間的一種優勢互補合作，根據各自優勢特點，通過合理分配資源、分擔風險來獲得最好的公共基礎設施建設或公共服務的模式。

綜上所述，本文可以定義PPP項目是一種公共部門、私營部門和其他一些相關部門之間的優勢互補合作模式，通過這種合作可以共同分擔項目風險和融資風險，從而實現各參與部門的利益最大化，提供更優質的基礎設施建設和公共服務產品。

1.2PPP項目融資分析

1.2.1項目融資的基本理論

由以上內容可以知道國內外對項目融資的定義還不一致，但普遍認同以下幾點基本內容：第一，融資是以某個具體的基礎設施或公共服務產品項目為基礎的融資，項目的特點決定了融資的方法；第二，由項目自身來償還融資過程中產生的貸款，換句話說，也就是項目自身的經濟強度決定了能否獲得貸款。項目融資具有籌資能力強、融資方式靈活的優點，能夠有效解決政府財政短缺的問題。

1.2.2PPP模式的融資過程

以PPP模式運作的公共基礎設施項目建設是由公共和私營部門合作成立的特殊目的公司（簡稱SPC：Special Purpose Company）組織實施的，公共部門通過政府采購的形式，與中標的私營部門簽訂特許權協議。首先政府選擇與之合作的私營部門成立SPC。政府部門負責頒發公共基礎設施項目的特許開發權給SPC，公共基礎設施項目實施所需資金除了特殊情況下一部分由公共部門提供外，其余一切都由私營部門提供或由SPC向銀行貸款。公共基礎設施項目建成后，SPC在約定時間限制內擁有該項目的經營權，SPC可以向基礎設施項目的使用者或公共產品服務的消費者收費來回收其投入的資金，或者公共部門給予相應的財政補貼，在達到約定時間后項目的經營權由SPC無償移交給政府，由公共部門繼續維護經營基礎設施或提供公共服務。

2　PPP項目參與方分析

由于PPP項目一般是公共基礎設施或公共服務項目，因此其規模都比較巨大，參與成員也眾多，在PPP項目整個生命周期內牽扯到項目發起的審批與確立、項目資金籌集、項目設計建設和經營管理等環節。其中，項目起始階段的發起審批與確立由公共部門提供特許經營許可權，公共部門也擁有PPP項目最終的所有權；私營企業為PPP項目籌集資金，是項目主要的股東，負責委托代理公司建設PPP項目，項目建成后在合同約定期限內負責經營PPP項目來獲取收益；專門的項目公司負責PPP項目的建設，項目建成后也委托項目公司運營；PPP項目投資巨大，因此，一般由私營部門向銀行或財團這些金融機構貸款來支持PPP項目建設；社會公眾或其他特定的使用者和消費者構成PPP項目的最終用戶，有公共部門、私營企業、項目公司和最終用戶。此外，還會涉及到保險公司、法律顧問、承包商、建設商、供應商等成員，這些成員在PPP項目中分擔各自風險，分享相應利益，共同構成了PPP項目的參與方。

2.1公共部門在PPP項目中的角色

項目所在國或所在地政府部門是PPP項目中的公共部門，一般是公共基礎設施建設是否采用PPP模式的項目發起人和審批人。公共部門的態度是PPP項目成功與否最為重要的因素，一般而言，公共部門是政策的制定者和特許經營權的擁有者，決定是否賦予私營企業特許經營的權力，然而，公共部門一般會面臨資金短缺的問題，所以，需要發揮私營企業高效率和資金雄厚的優勢來確保公共基礎設施項目高質高效完成，滿足日益增長的公眾需求，以獲得相應的社會經濟效益，提高公共設施和服務水平。在PPP項目中，公共部門在項目中的角色不再僅僅是授權者、監督者、支持者，更是PPP項目中的合作者、協助者。公共部門一方面作為項目的發起人參與項目的策劃、開發及運營；另一方面，它還代表社會公眾對項目進行規制和監督。由于公共部門可以從更高層次或宏觀層次對PPP項目進行項目戰略決策，其利益要求是希望通過與私營部門合作，在不增加政府財政負擔的情況下進行公共基礎設施建設，實現其社會效益，主要注重國民經濟影響、社會影響等相關的社會指標；在風險方面，公共部門則希望通過PPP模式將政府部門單獨進行公共基礎設施建設的項目風險和責任在各種可能的情況下轉移給私營部門，并通過私營部門的先進技術、管理經驗和雄厚的經濟資本將風險損失降至最小，同時提高公共基礎設施的運營效率。

2.2私營部門在PPP項目中的角色

私營部門也是PPP項目的主要參與方之一，是PPP項目的主要股東，與其他項目融資不同的是，私營部門在PPP項目模式中在法律上是沒有項目的所有權的，而僅僅是在特殊經營期內擁有使用權和經營權。私營部門是項目資金的主要提供者或籌措人，是引進人才和管理技術的主要參與方。私營部門參與PPP項目的主要目的是為了獲得財務方面的收益，從而得到盡可能多的利潤回報。私營部門由于有其先進技術、管理經驗和雄厚的經濟資本在一定程度上可以將公共部門轉移的風險通過減小其發生概率和降低其發生損失而轉化為自己的經濟收益。但是，為了維護其根本利益要求，私營部門會尋求各種法律、政策環境等方面的支持，達到合理分擔PPP項目的風險，從而產生圍繞法律法規及政策環境方面的利益要求。

2.3金融機構在PPP項目中的角色

由于進行公共基礎設施項目建設所需要的投資金額非常巨大，在PPP項目的融入資金中，來自私營資本和政府直接投資資金相對整個項目所需要的資金所占的比例通常很小，大部分項目所需資金來自于金融機構，且貸款期限較長。一般而言，代表公共部門的股份投資公司與私營部門組成特殊的項目管理公司以PPP項目為抵押，以政府部門為信用擔保部門向金融機構大量借款來進行PPP項目的建設，約定在PPP項目運營的一定時間內向金融機構償還本金和利息。因此，金融機構的存在為PPP項目的順利進行提供了雄厚的資金支持和可靠的信用擔保。

3　PPP項目風險識別、歸類及量化

3.1PPP項目風險的識別

由于PPP項目具有周期長的特點，為了較全面地分析PPP項目風險，可將PPP項目整個周期按階段劃分為：項目立項期（項目前期）、項目建設期、項目運營期。除了具有較長的生命周期，PPP模式還具有較多的參與方，各參與方之間簽訂的協議復雜，就必然具有多種多樣的PPP風險因素。在廣泛查閱資料和綜合學者對PPP項目風險識別分析的基礎上，根據風險的表現形式，結合PPP項目生命周期的各個階段，將PPP項目風險識別進行總結。

3.1.1項目立項期風險

在項目立項期階段可能發生的風險有：項目獲準風險、項目可行性研究風險、項目招投標風險、審批延誤風險、項目融資延誤或失敗等風險。

3.1.2項目建設期風險

PPP項目建設期風險主要有：設計不當、完工風險、施工技術不當、安全風險、承包商管理不當、建設期不可抗力風險、環境污染風險、市場風險（建筑材料供應風險）等。

3.1.3項目運營期風險

項目運營階段風險事件的發生，將直接影響到項目的現金流。可能發生的風險有以下幾種：原材料供應和價格風險、市場需求變化、配套設施服務得不到提供、市場收益不足、環境污染風險、技術風險、運營管理風險、政治反對風險等。

由于在PPP項目中風險因素眾多，有些風險具有階段性，另外還有部分風險，例如法律修改或變更風險、所在國政局不穩風險、所在國金融風險、項目合作伙伴信用風險、競爭性風險等具有全階段性，這些風險不僅僅是存在PPP項目的某一階段，可能存在于幾個階段或者項目的全生命周期內。

3.2PPP項目風險的歸類

根據國內外專家和學者對PPP項目的研究，以及以上對PPP項目全生命過程風險的分析，在本文中將PPP項目全生命過程風險歸為六類。

3.2.1政治風險

政治風險是指項目所在國發生的某一或多個政治事件，或一國與其他國家的政治關系發生變化對項目造成不利影響的可能性。包括以下風險子因素：主權風險、國有化風險、政治穩定性、稅收增加、政策變化、法律許可等。

3.2.2金融風險

金融風險是指由于項目外圍經濟環境發生變化，導致項目發生財務上損失的可能性。主要包括：匯率風險、利率風險、貨幣風險、通貨膨脹風險等。

3.2.3環境風險

環境風險指項目所在地由于社會環境的變化所給項目帶來損失的可能性，包括：宏觀環境變化風險、公共態度風險、環境污染責任風險等。

3.2.4信用風險

信用風險指PPP項目在整個生命周期內，由于某一或多個參與方未能按照所簽訂的協議或合同在項目過程中付諸實施所給項目帶來損失的可能性，包括：借款人風險、擔保人風險、項目發起人風險、項目使用人風險、運營商風險等。

3.2.5建設開發風險

建設開發風險是指在PPP項目的建設過程中所發生的風險，包括成本過高風險、完工風險、不可抗力風險、可獲得性風險等。

3.2.6市場運營風險

市場運營風險指在項目建成后，運營過程中所發生的風險，包括市場價格風險、市場需求風險、項目時效風險、市場競爭風險、供應價格風險等。

3.3PPP項目風險量化

在PPP項目中，風險量化是風險管理的主要部分，是繼風險識別和歸類之后風險管理的重要程序。就目前而言，已經有很多定量分析評價方法，比如：敏感性分析、基于統計理論評價、風險分析圖解技術、基于模糊數學評價、蒙特卡洛模擬等，每種評價方法都有其優缺點。本文介紹以下兩種方法以供PPP項目風險進行量化評價。

3.3.1敏感性分析方法

敏感性分析方法主要用于確定某個風險變量對工程項目的影響程度，敏感性或敏感程度系數指的是某個風險變量的改變所帶來的整個項目評價目標的變動幅度。敏感性分析的優點是可以幫助我們確定哪個風險變量或那幾個風險因子對項目評價目標影響最大，并根據必要的數據分析得出具體的敏感系數。

敏感性分析要首先控制其他風險變量保持不變，研究其中一個風險變量在一定的范圍內變化對項目目標的影響程度，進行敏感性分析方法的步驟有四步。

（1）選取不確定因素。進行敏感性分析首先要選定風險因子，構造相應的風險因子集合。可以選取的不確定風險因子包括政治風險、金融風險、環境風險、信用風險、建設開發風險、市場運營風險等，可以根據項目的具體需要來選擇風險因子并對其進行量化。

（2）確定風險因子的變化程度。習慣上選取風險因子變化程度為±10%。對于那些不便用百分數表示的風險因子或不能量化的風險因子，這時就需要采用其他方法進行量化分析。需要注意的是，百分數的取值其實并不重要，敏感性分析的目的并不在于考察項目目標在某個具體的百分數變化下發生變化的具體數值，而是借助它進一步計算敏感性分析指標，即敏感度系數和臨界點。

（3）選取評價指標。確定評價指標集合，在PPP項目中主要是各參與方選擇的經濟評價指標。根據項目的實際情況也可選擇其他評價指標，必要時可同時針對兩個或兩個以上的指標進行敏感性分析。

（4）計算敏感度系數。敏感度系數是項目目標指標變化的百分率與不確風險因素變化的百分率之比。

計算公式：E=△A/△F。

判據：E＞0，表示評價指標與不確定因素同方向變化；E＜0，表示程反方向變化。|E|越大敏感度系數越高，項目效益對該不確定因素敏感程度越高。

3.3.2蒙特卡洛模擬方法

蒙特卡洛模擬方法采用計算機計算的方法來模擬風險可能發生的概率和風險發生后帶來的損失，具體方法是采用數學建模的方法建立項目目標變量的數學模型，然后最大限度地綜合所有影響目標變量結果的風險變量。蒙特卡洛模擬方法作為一種技術相對成熟的風險評價方法，它廣泛適用于具有許多風險因素的風險評估。

蒙特卡洛模擬法求解步驟如下。

（1）根據實際情況構造一個項目目標與風險之間的數學模型，使項目目標的解對應于該模型中風險變量的某些特征（如概率、均值和方差等），所構造的模型在主要特征參量方面要與實際情況或系統一致。

（2）根據模型中各個風險變量的分布，在計算機上產生隨機數，然后才能進行隨機模擬試驗。

（3）根據模型的特點和風險變量的分布特性，設計和選取合適的抽樣方法，并對每個風險變量進行抽樣。

（4）按照所建立的模型進行仿真試驗、計算，求出問題的隨機解。

（5）統計分析模擬試驗結果，給出風險的概率以及精度估計。

通常采用蒙特卡洛模擬方法進行風險量化要重復實驗很多次，重復的次數越多，得到的結果越準確，也越接近現實情況。

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中圖分類號：F832

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（c）-068-03

基金項目：①本文受河南省教育廳人文社會科學青年項目：基于PPP模式的城市基礎設施項目風險分擔及利益協調機制研究（2015-QN-053）；南陽師范學院科研基金資助課題：PPP項目風險分擔及利益協調機制研究（QN2015053）；河南省社會科學院南陽分院、南陽發展戰略研究院2015年度課題（nyzl201529）共同資助。

作者簡介：史永樂（1986-），女，河南南陽人，助教，碩士，主要從事工程管理方面的研究。