加強中小學校內部控制制度建設

王以斌

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加強中小學校內部控制制度建設

王以斌

摘要：隨著我國公共財政體制的建立和完善，中小學校教育管理體制改革也不斷的深化，學校教育經費投入的總量和結構都發生了較大的變化，針對學校的資金管理和會計體系，目前加強學校內部控制制度建設將為進一步提高中小學校內部管理水平，合理保證學校資產安全完整，有效提高資金的使用效率，為加強廉政風險防控機制提供保障。

關鍵詞：中小學校；內部控制；問題；制度建設

一、加強中小學校內部控制制度建設的意義

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對教育管理提出了具體的要求：“嚴格執行國家財政資金管理法律制度和財經紀律。加強學校財務會計制度建設，完善經費使用內部稽核和內部控制制度?！敝行W校的教育經費主要來自于財政撥款，屬于公共財政的組成部分，如何提高財政資金的使用效率，避免資金的浪費和不合理配置，是中小學校教育管理的重要課題。采用內部控制的管理體系，可有效提高中小學校財務行為，加強財務管理和監督，保證中小學校內部控制目標的完成。為此建立和完善中小學校內部控制制度具有重要意義。

一是保證學校資產安全和使用有效的需要。中小學校資產是公共財政的組成部分，而公共財政主要由稅收貢獻。內部控制在保證學校資產安全和有效使用的作用，對有效控制和逐步降低公共財政份額在國民生產總值中的占比有積極意義。

二是有效防范舞弊和預防腐敗的需要。中小學校管理一般實行校長負責制，校長對學校資金的使用往往有最終的決定權。學校建立和實施內部控制制度，可有效約束校長在資金使用上的“一言堂”現象，制衡校長過于集中的權力，從而有效防范舞弊和預防腐敗。

三是提高學校公共服務效率和效果的需要。中小學校提供的產品是教育服務，是對青少年的教育和培養，屬于公共服務的范疇。青少年是未來社會進步和發展的主要力量。通過學校內部控制，使中小學校更好地提高教育質量和獲得更多的優質教育資源，可為中小學校向社會提供合格及優秀人才提供保障。

二、中小學校內部控制制度建設中存在的問題

（一）內部控制體制欠完善

2012年11月，財政部根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規和相關規定，印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕22號）。對進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設做出了具體規定。當年12月，財政部又相繼出臺了《事業單位財務規則》（2012年財政部令第68號）、《事業單位會計準則》（2012年財政部令第72號），根據《事業單位財務規則》和國家有關法律制度，修訂印發了《中小學校財務制度》（財教〔2012〕489號），2013年12月，結合新修訂的《中小學校財務制度》，修訂印發了《中小學校會計制度》（財會〔2013〕28號），對中小學校預算管理、財務管理、會計核算、會計信息等都提出了新的要求，但是，財政部至今沒有發布中小學校內部控制規范，只能參照《行政事業單位內部控制規范（試行）》執行，但學校有其特殊的經濟活動，因無章可循和統一的評價標準，使得中小學校不清楚內部控制制度建設的內涵，一般都以財務規章制度代替內部控制制度，僅就經費開支范圍、標準等實施控制，對業務流程控制無從涉及，使得中小學校難以全面推進內部控制。

（二）學校財務部門弱勢，導致會計的控制作用難以發揮

一是財務部門機構設置不合理，難以起到內部控制的牽頭作用。目前我市中小學校大都沒有單獨設立財務部門，只是在總務處下設會計崗位，會計的監督職能無法有效實施，會計對學校經濟運行過程中的各個環節，特別在資產使用和安全、重大決策方面難以進行有效的控制。二是關鍵崗位分工不明確，導致內部控制牽制作用難以發揮。規模較小的學校根本沒有設置會計崗位，相關的會計業務如：現金收付、會計的記錄和計量、會計的審核等工作全部由一人負責，使的不相容崗位之間的相互制衡作用完全消失，使內部控制難以實現。三是會計基礎工作不規范，如隨意設置會計科目、沒有定期盤點庫存現金和核對銀行存款余額等，影響了學校資金的使用和安全，造成資產價值不真實，給真實反映學校財務信息增加了難度。

（三）預算編制的科學性和預算執行約束力不夠

中小學校業務層面內部控制主要包括預算業務、收支業務、政府采購、資產管理、建設項目和合同控制六項經濟業務，現階段中小學校在業務層面控制中存在不平衡現象，如預算業務控制中的預算編制、預算執行和預算績效評價監督等方面存在不少問題，一是預算編制方面，學校預算工作職責不明確，財務部門與業務部門缺乏有效溝通。究其原因，主要是業務部門對預算編制工作的認識不足，總覺的預算編制是財務部門的事和本部門沒有多大關系，能推則推，而財務部門又因不知道業務部門的具體工作安排而無法編制和實際工作相適應的預算，導致預算編制與預算執行，預算管理與資產管理、政府采購和基建管理等經濟活動脫節；另外，在項目預算編制上不夠細化、粗糙，隨意性大等問題依然存在，主要是因為，前期預算工作中沒有做到“立項有依據、計算按標準”，執行時導致有些項目資金有結余，有些項目資金超支的現象。二是預算執行過程中不善于總結分析，處室之間溝通不暢，導致部分預算項目執行偏快或偏慢現象，影響學校預算支出的進度和資金使用效率。三是預算評價監督機制不夠健全，對預算績效評價只注重形式，缺乏有效的、權威的、系統的評價體系；在監督手段方面，信息化應用滯后，與預算編制、執行環節結合不夠緊密。

（四）內部控制缺乏有效的評價和監督機制

學校內部控制評價和監督的缺失主要存在以下幾方面的問題，中小學校內部控制評價體系沒有統一認可的標準，缺乏權威性，學校不知道如何根據內部控制的框架和構成要素來系統地確定評價的內容與指標體系。目前，我市多數學校沒有單獨的內控制度評價辦法，只有少數學校在其他制度中有少量涉及，但也缺乏規范性和系統性；少數開展內部控制評價的學校，參予評價的人員普遍沒有評價意識，專業知識也有待于提高。中小學校內部審計機構大都不夠完善，基本上以內審小組的形式存在，而內審小組成員大都由學校領導、財務和監察人員組成，致使內審機構先天不足，缺乏獨立監督可能。學校內部控制評價和監督往往只注重形式，難以有效發揮評價與監督的效果。

三、加強中小學內部控制制度建設的對策

（一）要把內部控制制度建設納入中小學校發展的軌道

2016年1月，浙江省委辦公廳下發了《關于印發＜省委十三屆六次全會重要工作任務實施規劃（2015—2020年）＞的通知》（浙委辦發〔2015〕71號），將行政事業單位內部控制規范實施，列入省委十三屆六次全會依法治國重要工作任務，要求各級財政部門建立相應的內部控制年度考核機制。中小學校作為事業單位的重要組成部分，我市教育主管部門應盡早把中小學校實施內部控制制度納入當地教育發展規劃，使中小學校實施內部控制有據可依，分階段、分步驟地在中小學校中逐步推進。教育主管部門應根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的精神，結合本地區的實際情況制訂統一的《教育系統內部控制規范》，并制訂相應的推進方案。各學校要按照當地教育發展規劃、《教育系統內部控制規范》和推進方案并結合學校實際情況制訂適合本校的內部控制制度。內部控制工作要納入學校年度計劃，學校內部各部門要制訂好年度工作計劃，明確內部控制的目標和任務，并將內部控制工作納入學校年度考核。同時，要加大宣傳力度，提高學校教職員工的內部控制意識，使內部控制在學校管理中發揮積極作用。

（二）要建立良好的內部控制制度運行機制和運行環境

財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》規定：“單位應當單獨設置內部控制職能部門，或者確定負責內部控制建設和實施工作的牽頭部門。牽頭部門一般應由各單位主管財務的工作部門擔當。”財務部門是中小學校開展內部控制制度建設以及進一步進行內部控制實施的重要部門，應當加以強化。首先，教育主管部門應根據學校辦學規模對有條件的學校單獨設立財務部門，使財務、總務、基建等部門或崗位之間形成相互溝通、相互協調；對條件暫不存熟的學校要單獨設置履行財務職能的各類崗位，如：會計和出納崗位，對不相容崗位進行分離控制，對關鍵崗位進行合理分工，明確崗位職責，使各崗位之間應有的牽制和監督作用能夠發揮出來；要明確財務部門為內部控制牽頭部門，負責組織協調學校內部控制的日常工作，提出學校內部控制建設的具體方案，突出財務部門在內部控制中的重要地位；要強化學校內審、紀監部門履行內部控制評價監督責職，對學校經濟業務的內部控制進行有效的評價監督。其次，建立健全議事決策機制，明確學校重大事項集體決策制度，有效約束教育管理者在資金使用上的“一言堂”現象，制衡學校管理者權力過分集中，強化對內部權力的制約和監督。

（三）要著重解決學校業務層面內部控制的重點問題

學校業務層面內部控制六項經濟業務中，預算管理控制和資產管理控制貫穿于中小學校經濟活動的全過程，在內部控制中占舉足輕重的作用，下面僅從這兩方面進行闡述。一是預算管理控制。（1）要完善預算管理制度建設；成立以校長為首的、財務、總務、教務、基建負責人參加的預算編制小組，明確各處室在預算編制中的職責，形成相互聯動機制；財務部門要在準確領會預算編制政策同時做好宣傳、培訓和前期基礎數據的準備；預算方案要以“細”字當頭，各類預算項目的收入和支出要落實到各處室、個人、有些要精準到時間安排，明確資金的使用用途、金額，對新增項目和重大項目立項要建立預評審機制；要對學校預算的合理性和合規性進行審核，確保預算編制相關信息的真實、準確、完整。（2）要加強預算執行的嚴肅性，預算一經批復，即具有法律的權威性和嚴肅性，學校預算執行環節是學校依法治教的組成部分，要確保教育資金在預算限額內?？顚Ｓ?，嚴禁未經同級財政部門批準自行改變資金的使用用途。（3）要建立預算監督制度，財務部門要定期反饋預算執行情況，分析存在的問題，提出改進措施；要建立預決算公開制度，經主管部門批復的預決算要在學校網站上公開，接受教職員工的監督。二是資產管理控制，中小學校資產主來源于政府投入，屬于國有資產。主要包括固定資產、貨幣資金、債權等，其中貨幣資金流動性最強，風險也最大，需要學校重點加以防范，要建立和健全現金及各種存款的內部管理制度，對資金管理環節的不相容崗位要分離控制，實施大額公款竟爭性存放，確保國有資產安全完整。學校要凝聚處室合力，健全和完善學校內部控制，特別是與財務報告信息公開相關的內部控制，保證中小學校信息披露真實、準確、完整。

（四）要建立和完善內部控制評價和監督體系

建議財政部門根據有關規定出臺適合中小學校的內部控制評價體系，設置一系列適合中小學校的內控評價指標，如：內部控制建設和執行，財務信息真實、準確、完整，重大經濟決策，國有資產保值，學校領導廉潔自律，校園文化建設等方面評價指標。教育主管部門要將內部控制評價納入對校長的年度考核計劃；建立內部控制評價人員繼續教育制度，不斷提升評價人員專業業務水平和內部控制評價意識；有條件的中小學校要單獨設置內審和監察機構，配備德才兼備的專職人員，對學校的“事”、“人”全面進行管理，不斷完善中小學校內部控制評價和監督機制。

四、結語

綜上所述，中小學校作為特殊的事業單位，有其特定的內部控制風險，需要設計出一套符合中小學校實際的內部控制規范，嚴格遵守不相容崗位分離，確保學校經濟活動的決策、執行、監督相互分離相互制約，有效防范舞弊和預防腐敗；需要提高預算控制的科學管理，在加大教育投資力度的同時，提高教育資金的使用效率，避免資金的浪費和不合理配置；需要建立有效的內部控制評價和監督機制，對內部控制的有效性進行評價和監督，確保內部控制目標保質保量地完成。因此，加強中小學校內部控制制度建設將有助于財政資源的有效配置，使在一定的區域內所有學校能相對均衡發展，每個學校獲得相同的教育資源。

參考文獻：

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（作者單位：浙江省紹興市教育局）