淺談地下市政管線綜合協調管理機制的建立

劉　禹中國華西工程設計建設有限公司遼寧北方分公司

淺談地下市政管線綜合協調管理機制的建立

劉禹
中國華西工程設計建設有限公司遼寧北方分公司

由于地下市政管線管理政出多門，權屬復雜，許多施工單位在不考慮地下設施現狀情況下野蠻施工，致使管線挖斷，居民斷水，燃氣爆炸等事故，這在全國各地區經常發生。因此有必要建立一套能夠有效的綜合協調管理的機制來解決這個問題。這個管理機制將包括三個組成部分，一是設立具有副市級管理權限的市政管線綜合協調管理部門來統籌管理；二是建立以大數據為基礎的智慧市政管線管理平臺；三是出臺大數據背景下的地下市政管線管理辦法，并配以處罰細則，避免出現法律界定的模糊區域，并通過有效的協調管理機制實現透明化、智慧化管理。

地下市政管線；協調管理；大數據；智慧市政

在本文中，地下市政管線指的是城市市政工程中埋設于地面覆土層以下的如電力、電信、給水、排水、供熱、燃氣等管線或管道設施。這些設施在近年來由于管理部門管理機制不健全，施工單位野蠻施工等問題導致市政管線系統經常損毀，損失巨大，以致影響民眾正常生活，甚至隨時帶來安全事故。此類問題的解決已迫在眉睫。

1　市政管線管理現狀

市政管線的綜合管理問題在我國各地均有存在，隨著近些年來，一些老舊小區的設施改造，建設擴容，管線維修，改建擴建新建工程越來越多，由于信息溝通等問題致事故頻發，下面這些例子具有一定的代表性。

1.1野蠻施工屢見不鮮

2003年4月，大連西崗區某拆遷公司因野蠻施工導致煤氣管道斷裂泄漏爆炸事故，造成5人不同程度受傷，附近20余戶房屋受損。

2010年7月。北京昌平區北七家燕丹路口處，因施工隊野蠻施工將光纜挖斷，造成中國人民解放軍北京軍區的通信中斷121分鐘，導致正在進行的軍區演習中斷，造成直接經濟損失580余萬元。

2013年10月，鄭州市經三路與紅專路交叉口附近的自來水管道因施工被挖斷，鄭州市區近四分之一的城區供水受到了影響，直接經濟損失難以估量。

2014年3月，湖南省隆回縣因施工人員在人行道上安裝攝像頭時挖斷地下天然氣管道，煤氣泄漏到一樓商鋪，從而引起爆炸，造成6人受傷，3人燒傷嚴重。

此類事故在全國各地區普遍存在，不勝枚舉。

1.2事故頻現但責任難定

雖然野蠻施工的情況屢見不鮮，但是事故發生后，由于管理部門信息滯后，現場難以取證，使大多施工隊逃避了應有的制裁，這筆損失最后往往由管線維護部門自行承擔。

1.3民眾損失無人賠付

如前文案例中僅有北京的案例通過司法程序獲得了賠償，但是在眾多的野蠻施工造成的經濟后果中，往往沒有部門會考慮民眾的損失。如斷電、斷水造成的無法正常生活，燃氣泄露造成的安全隱患，心理恐慌等等。

2　市政管線管理亂象的根本原因

2.1經驗施工，完成了事

正常來說，地下市政工程管線的建設都需要獲得市政工程管理部門的圖紙審批才能進行，按照施工圖和資料進行施工，一般來說不會出現挖斷管線的問題。但是在實際操作中，許多施工人員僅憑實際經驗，隨意改變圖紙，只要能使用即可。這樣必將增加施工中的事故幾率。

不僅如此，報上去的竣工圖紙是不可能體現出這些違規施工情況的，也使市政管理部門難以為今后的施工項目提供正確的管線圖紙。

2.2多頭管理，難以獲得圖紙資料

在許多施工項目中，有著準確的地下管線分布圖紙是可以提高工程效率的，多數情況下施工方也愿意參照圖紙進行。但是現在的管線屬多頭管理，涉及多個部門。這樣一來不僅施工方跑不起，有的部門檔案數據也不完整，也不會隨便供施工方查閱。如此一來施工方莫不如趕著來地野蠻施工。

2.3工期壓縮，無暇分析圖紙

某些工程在前期階段，建設部門都要花費很大的精力與很多的時間去確定工程是否可建，設計是否合格，由哪個施工團隊接手的問題。到了具體施工時按照計劃的時間就已經不多了。同時有些工程為了縮減開支或者某些行政命令，抑或是為趕上某某節日而必須竣工等多種原因將工期壓縮，致使施工方不得不連夜加班，這種情況下是無暇分析圖紙的。

2.4違法成本過低，規定形同虛設

按照2005年5月1日開始施行的《城市地下管線工程檔案管理辦法》第十七條規定“建設單位違反本辦法規定，未移交地下管線工程檔案的，由建設主管部門責令改正，處1萬元以上10萬元以下的罰款。”這類數額的處罰對于施工工程來說遠遠趕不上壓縮工期賺回的成本高。在規定不夠細致的情況下，存在過多的人為調整因素，這類處罰規定基本上是形同虛設的。同時十七條后半部分指出“因建設單位未移交地下管線工程檔案，造成施工單位在施工中損壞地下管線的，建設單位依法承擔相應的責任。”這些模糊的處罰條文在具體的實施過程中既會帶來懶政、怠政的可能，又會滋長權力尋租的空間。

2.5重地上，輕地下，重建設，輕維護的情況普遍存在

城市發展看高樓大廈、道路橋梁，這種觀念一直左右著行政部門的政績觀。地下的投入一般很少，只要不出事，甚至連維護的成本也會節省。這種情況其實在我國很多城市是普遍存在的。

3　建立地下市政管線綜合協調管理機制的必要性

3.1是實現城市安全管理的必然要求

城市是人口最為集中的聚集區，城市的安全管理是一切管理的重中之重。在野蠻施工普遍存在的當下，燃氣時常因野蠻施工挖斷泄漏，爆炸隱患頻發。沒有地下市政管線的協調管理，城市居民的安全保障，城市的安全管理無從談起。

3.2是杜絕城市建設重復性浪費的有效途徑

每次野蠻施工造成管線斷裂都需要緊急修復，這筆費用無論由哪個部門來承擔都是沒有必要的重復性建設浪費。雖每項補救工程所需費用并不高，但全國不計其數的同類情況時時發生，這種浪費是難以估量的。只有專門管理才能有效杜絕浪費。

3.3是依法懲戒野蠻施工的基本依據

綜合協調管理部門應有權制定相關管理與處罰規定，審議通過后有權監督實施并行使處罰權。在處理野蠻施工的問題上應有法可依，有章可循，有數可參，有據可查。

3.4是保障民眾合法權益的有力措施

野蠻施工雖致民怨沸騰，但無處可訴，居民一般情況下是很難通過有效的法律途徑來維權的。市政管線綜合協調管理機制應該維護人們的合法權益。

4　建立地下市政管線綜合協調管理機制的重點任務

其實近年來十分流行的智慧城市建設是一個十分龐大的系統工程，智慧市政就是其中的一個子項目。那么要實現智慧市政一般需要三個層面的完備，一是管理運行機制完備，即建立一套能夠綜合協調、有效管理的機制；二是數據基礎完備，即所有現狀地下市政管線布局、運行狀態都擁有準確的數據庫；三是監督與法治系統完備，即對地下市政管的管理進行監督，并出臺統一的管理法規，發現違規問題依法處理。

4.1建立地下市政管線綜合協調管理部門

從現狀的管理體制看，地下市政管線的管理主要包括三種管理體系，職能管理、行業管理和權屬管理。其中職能管理主要涉及的都是地方政府組成部門，如城建局、國土局、信息檔案局、監督局等。行業管理主要涉及電力電信、給水排水、燃氣熱力等的行業主管部門。權屬管理涉及中石油、中石化等央企，也涉及部隊、國家電網、電信等企業。

在職能管理中，規劃管理和檔案管理是主要內容，規劃管理的工程招投標管理、施工許可管理運轉尚可。在建設工程安全與質量管理中，由于某些地下市政工程權屬不屬于政府，監督作用難以實現。在工程竣工驗收備案中一些自主投資管線的項目，根本不按照相關規定備案，致使工程后期檔案管理數據缺失。在行業管理中，行業主管部門對行業自身的許可、監督、管理工作沒有問題，但是涉及到跨行業的綜合協調性問題時則各自為政。在權屬管理中難點主要在地方政府與央企的協調問題，央企直接由中央直屬，內部自成管理體系，但在某些重大突發事故中，往往需要地方的配合。例如2013年青島的漏油事件就凸顯了地方政府同央企協調的問題，嚴重耽誤了搶修和人員疏散的寶貴時間。

因此，建立地下市政管線綜合協調管理部門是解決以上諸多問題的關鍵。為充分發揮綜合協調管理的職能，應設地下市政管線綜合協調管理委員會為副市級單位，有權統一協調，統籌市政府組成部門有關地下市政管線的管理工作。該委員會的核心職能為檔案數據整理和依法監督與查處。各市政府組成部門根據相關規定必須向管委會提供準確的竣工信息資料，某些管線權屬不屬于政府的企業與部門，敷設于該市管轄區域的涉及央企的管線工程等數據必須在委員會備案。有困難時，委員會有權直接提請上級政府或央企上級管理部門統一協調。

4.2城市地下市政管線實現大數據管理

實現城市地下市政的智慧化管理，前提是掌握準確的數據庫。多年來城市地下市政管線管理的問題為之后建立電子管線數據帶來了極大的困難。因此需要政府投入大量的資金首先開展地下市政管線信息普查工作。與此同時普查工作應做到權屬無死角，信息完整、數據準確的大原則。在權屬問題上，要充分利用地下市政管線綜合協調管理部門的綜合管理權利，在信息統計方面應做到技術先進、方式合理、方法規范的原則。

信息普查后應實現數據的動態管理，新增管線和維修后有所變化的管線資料應及時在大數據中更新，保證數據信息隨時可以準確的反映城市地下市政管線的真實情況。并可以利用GIS技術結合管線數據庫建立資源共享的高效查詢系統，既方便行政管理機構的規劃決策，也可以方便快捷的為新建工程提供可靠的地下管線實時數據。

有了大數據并采用系統化管理就達到了數據市政的管理要求，有條件的城市也可以憑借地下市政管線信息普查為契機優先建立智慧市政管理系統，相比于數據市政，智慧市政更強調于市政工程的系統化、智能化、集成化，實現信息實時自動收集、分析，自動控制、遠程控制等，它會使得市政管線的管理更便捷、更高效。

4.3依法監督有效查證與懲處

當地下市政管線實時情況進入數據庫后，管理部門實現實時監督就會大大提高效率。哪些管線處于亮黃燈狀態，即將出現問題的直接反饋到管理部門，再責成維修部門馬上處理；哪些管線處于紅燈狀態，已經出現問題的則直接協調安排搶修工作，并通過智能系統查詢出施工單位，確認是否存在違法違規操作，進而依法追責。

當然依法治理的前提是法律法規的完善，因此需要盡快出臺全國性的大數據背景下的地下市政工程管線管理辦法，各地方政府在這個大前提下，結合本地區實際情況制定實施細則。在法規中應重點明確以下違規操作的處罰辦法，如未按時提交竣工資料、竣工圖紙同實際建設不符、未經批準施工挖斷地下管線等情況。處罰應有細則，并不是某項違規行為出現處罰1萬到10萬的簡單條文，因為固定數額的處罰會因為通貨膨脹、貨幣貶值等因素變得處罰力度越來越低。而應該以工程總造價的百分比確定數額，并視情節嚴重程度確定具體比例，同時列出哪些情節適用哪些罰則。

處罰的比例應在工程造價中占有重要比重，使施工管理方不敢違規。當然處罰并不是根本目的，它只是遏止現狀違規亂象的一種手段。最終的目的還是應通過透明的數據共享，完善的協調組織，有效的管理機制來實現不能違規的體制保障。

5　結語

城市地下市政管線的管理問題原因是十分復雜的，它遠會比本文分析的原因復雜得多，無論是歷史遺留還是管理弊端都是形成這些惡果的根脈。城市規劃的意義在于總結過去的沉疴，描繪未來的美好，而規劃實施的過程又是一段不可回頭的路，它容不得迷途知返。正如習總書記所說“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”

誠然這個真理我們都會認同，可在地下市政管線的管理中，我們卻一直作著最大的浪費。我們需要警醒，更需要長遠的思維，在大數據運籌管理的背景下，勇敢地糾正這個錯誤，真正的實現智慧市政的管理。

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劉禹，工程師，注冊城市規劃師，中國華西工程設計建設有限公司，遼寧北方分公司規劃設計事務所主任工程師。