事業單位內部控制存在的問題與改進措施

劉赫男　翁偉

摘 要：文章從建立健全事業單位內部控制應遵循的基本原則為出發點，指出事業單位內部控制存在的問題，提出改進措施。

關鍵詞：事業單位 內部控制 原則

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-128-02

一、遵循原則

內部控制在我國最早應用于企業，事業單位起步較晚。繼2012年財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號，簡稱《單位內控規范》）發布實施，2016年初財政部又下發了“關于全面推進行政事業單位內部控制建設”的指導意見，且各省相繼推出內部控制應用指引（試行）。

內部控制是保障事業單位權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是事業單位目標實現的長效保障機制。（1）全面性原則。內部控制應當貫穿單位權利運行的決策、執行和監督全過程，全面建立、有效實施內部控制，確保內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍。應當將內部控制的思想、制衡機制和控制措施落實到經濟活動的各個環節，實現全過程控制，且對單位所有相關人員包括對單位負責人進行控制，實現全員控制。（2）重要性原則。在全面控制的基礎上，內部控制應當關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險；要對本單位的重要經濟活動的業務環節采取更為嚴格的控制措施；要對經濟活動的重大風險的環節采取更為嚴格的控制措施。（3）制衡性原則。應當將單位內部的業務范圍和性質、管理架構、崗位職責、業務流程和內部權力運行結構等嵌入內部控制的各個層級、各個方面、各個環節，確保不同部門、崗位之間權責分明，相互制約、監督，同時兼顧運行效率。（4）適應性原則。建立符合國家法規和與本單位性質、業務范圍、經濟活動的特點、風險水平相適應的內控原則，內部控制應當與所處內外環境相適應，根據新的變化和要求及時完善制度、改進措施和調整程序。

二、存在問題

事業單位是國家以社會公益為目的設立的社會服務組織，是國家政策的直接貫徹者和執行者，承擔著行政機關和公共服務等多項職能，事業單位運行的如何直接影響著國有資金、資產、資源利用和使用效益。當前事業單位的內部控制建設還相對滯后，內部控制存在著許多問題，如權力濫用、程序不執行、授權審批不明確、長期一崗的權力運行等現象。

（一）單位負責人對內部控制的認識不足

任何現實的組織都存在于一定的控制環境中，它是一種氛圍，能夠反映組織內部人員特別是管理層對內部控制的態度，是實施內部控制的基礎。目前，許多事業單位負責人重效益，輕管理，缺乏對內部控制認識和了解，內部控制指導現實工作意義不足。對國家頒發的法律、法規置若罔聞，你發你的，我做我的，認為有各部門制度和流程即是內部控制，制度形同虛設。直到國家審計、上級主管部門檢查到本單位，才知曉內部控制的重要性，主觀上內部控制建設不到位。一些差額單位負責人沒有建立明確、合理的內控支出標準及審批程序，“三公”經費控制不嚴，以收定支，國有資金使用浪費現象頗多。一些有總會計師監管的事業單位，總會計師名義上協管負責人的經濟活動，實際無權參與單位的決策和業務管理活動，更談不上發揮財務內控監督作用。

（二）內部控制管理體系的可行性有待完善

行之有效的制度規范是內部控制的核心，應涵蓋組織、分工、標準、守則等，但很多事業單位沒有制訂可行的控制規范，即使有也不完整，或是照搬照抄企業的內部控制制度。目前，很多事業單位沒有將內部控制有效實施情況納入單位內部相關部門及人員的考核評價體系。首先，缺乏基本的內部控制制度體系，如：分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗等，內部控制流于形式；其次，流程控制體系不完善、授權審批金額界限不明，有些單位控制流程過于簡單，缺乏事前、事中控制，局限事后稽核程序和環節，現實中越權審批、過度授權、一支筆的情況比比皆是；再者，財務控制體系不完善，會計基礎工作管理薄弱，財務人員缺乏，一人多崗，一崗多責的現象普遍存在，嚴重違反不相容崗位分離的原則，存在隱患漏洞。

（三）國有資金、資產內部控制管理弱化

毋庸置疑，無論是全額還是差額的事業單位的資金都屬國有資金，對國有資金的分配使用、國有資產監管、政府采購、公共資源轉讓等關鍵點和領域管理問題導向不明，缺乏內部控制的針對性和有效性。一是現行的事業單位部門預算彈性大，沒有真正在單位內部按部門、項目細化預算，只是財務部門依據上年預算的基礎上，結合相關部門的部分規劃上報預算任務，事后不斷調整預算，沒有落實各部門的責任預算約束，主觀意識較強。二是收支核算管理粗線條，有些單位以收定支、多收多支，變相套取、違規轉借國有資金，多用下屬單位的名義處理經濟活動，違反收支兩條線的規定；費用支出控制不嚴，人情控制，專項經費和科研經費擠占挪用現象較普遍。三是資產管理混亂，國有資產損失浪費現象嚴重。一些差額的事業單位資產管理制度執行不到位，實物資產管理中，多以財務賬目為基準進行賬目核對，重數字，輕實質，存在賬賬、賬實、賬卡不符現象，更有甚者使用部門沒有資產卡，資產的清查、盤點、處置無內部控制。

（四）內部控制和監督機制治理缺位

內部控制本身就是一種監督機制，但監督的執行力需要具有監督職能的內部和外部力量相互促進，形成監管合力，優化監督效果。內部審計是事業單位執行內部控制制度中的主要環節，它既是內部控制工作的一部分，也是檢驗內部控制制度執行有效性的重要保障，內部審計的職能不僅是要發現問題，而且要針對問題提出整改措施。現實中一些事業單位雖然設立了內審部門，配備了專職人員，但由于本單位的內部控制制度不健全、不完善，單憑內審部門一己之力難以充分發揮內部審計的服務、確認職能和實質性監督作用。從新一輪國家、省級巡視工作反映出的問題多與內部控制相關聯，多數事業單位內部控制建設的主體責任不明確，履行不到位，內控制度失控現象嚴重。反映出事業單位的經濟運行長期無外部監管，即使有監管也是蜻蜓點水，不疼不癢。

三、改進措施

《事業單位內部控制建設指導意見》的出臺，為全面推進內部控制建設指明了方向。事業單位要落實內部控制建設，應采取以下措施：

（一）單位負責人應高度重視，營造良好內控環境

內部控制是組織內全員參與、分工協作的動態過程，事業單位的內部控制規范能否順利推行和實施，關鍵在于單位負責人對內部控制的重視程度和履行主體責任的意識、執行國家法律、法規是否擲地有聲，切實擔負起履行經濟責任和政策、決策的布置落實。增強黨政領導干部責任主體意識，把制約內部權力運行、強化內部控制，作為當前和今后一個時期的重要工作，帶頭率先垂范。按照《單位內控規范》并結合各省出臺的內控指引，成立內部控制分工明確、制衡有序的層級，要求單位內部控制的建立健全和有效實施負總責的是單位負責人加強對員工進行國家內控指導意見的宣傳和學習，使內控意見深入人心，充分意識到執行《單位內控規范》的必要性和緊迫性，營造良好的內部控制環境。

（二）建立健全內控管理體系，科學運用內控機制

事業單位應結合自身的特點建立健全內控管理體系。一是在單位主要負責人直接領導下，建立適合本單位實際情況的內部控制體系，全面梳理業務流程，明確業務環節，分析風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略。二是運用內部控制基本方法和原則，確定單位和業務層面管理內容，使不相容崗位相互分離、界定內部授權審批等多項控制，實現內部控制體系全面、有效實施。三是已經建立并實施內部控制的單位，應當按照指導意見和《單位內控規范》要求，對本單位內部控制制度的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性進行自我評價、對照檢查，并針對存在的問題進行整改落實，提高執行力，完善監督措施。

（三）堅持全面預算管理導向，完善財務內部控制

事業單位針對內部管理薄弱環節和風險隱患，特別是涉及內部權力集中的重點領域和關鍵崗位，細化權力運行流程，合理配置權責。首先，強化預算領導，合理設置預算業務管理機構或崗位，明確職責權限、授權審批程序，建立部門間溝通協調機制和預算執行分析機制和制度。其次，嚴格預算的調整和追加，強化有預算才能有支出，對部門支出預算細化分解到具體支出項目和部門，使部門預算與責任預算有機結合，嚴格責任預算的考評機制。再次，建立預算執行分析機制，定期召開預算執行分析會議，研究改進措施，提升預算有效性。最后，完善財務會計內控制度，對收支、貨幣等高風險業務必須經過嚴格的稽核程序，不斷優化和改進財務核算流程。

（四）健全內部聯合監評機制，堅持內外共同治理

監督檢查和自我評價，是內部控制得以有效實施的重要保障，監督檢查應當由內部審計部門或內部監督聯合工作小組履行各自職能。一是單位應當建立健全日常監督、專項監督和自我評價制度，檢查內部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環節，使內部監督、自我評價與干部考核、追責問責相結合，強化執行自我監督和約束的自覺性。二是內部監督聯合工作小組應當定期或不定期檢查單位內部管理制度，對業務層面的預算、收支、政府采購、資產、建設項目及合同管理初期應適當增加檢查頻率，穩定后，每年至少應當開展一次全面性監督檢查，發生重大調整或變化時，要據具體情況對內部控制開展各項專項監督檢查。三是充分發揮政府審計、財政部門、紀檢監察部門、上級主管部門和市場第三方的各自作用，共同推動內部控制建設和有效實施。運用透明的市場競爭和激勵機制，推動社會第三方參與單位內部控制建設和發揮外部監督作用，形成單位內部控制建設的合力，內部與外部共同治理。

總之，在財政統籌規劃、指導下，充分利用信息化手段，采用綜合管理模式，落實事業單位內部控制制度建設，為促進公共服務效能和內部治理水平的提高，提供有力支撐。

參考文獻：

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[2] 財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》財會〔2015〕24號

[3] 《黑龍江省事業內部控制應用指引（試行）》黑財會〔2014〕33號

[4] 朱鉅魏.事業單位內部控制制度建設的探討[J].中國衛生資源，2014，17（3）

[5] 方周文，張慶龍，聶興凱.事業單位內部控制規范實施指南[M]立信會計出版社，2013，4

（作者單位：佳木斯大學附屬第一醫院 黑龍江佳木斯 154003）

[作者簡介：劉赫男（1970—）女，黑龍江佳木斯人，本科，研究員級高級會計師，高級審計師，研究方向：醫院財務與審計管理。]

（責編：玉山）