上海靜安：重新明確政府在教育治理中的功能定位

陳宇卿

從管理走向治理，推進治理能力與治理體系現代化，是深化教育領域綜合改革，提升教育質量與發展水平的重要途徑和手段。在我國“地方負責、分級管理、以縣為主”的基礎教育管理體制之下，基于區縣視域下的教育治理能力與治理體系建設尤顯重要和迫切。

作為教育資源集聚的發達城區，上海市靜安區在推進區域教育質量提升的同時，積極探索教育治理方式的改進和優化，為保障區域教育改革的有序和有效提供了堅實支撐。

“治理”是對傳統管理模式下政府角色的重新界定和調整

區域教育治理的關鍵是明確政府功能定位，理順權責關系。正如袁貴仁部長所言：“我們迫切需要加快實現由辦教育向管教育轉變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理。”但治理顯然并不是對原有管理模式的簡單否定，而是對傳統管理模式下政府角色定位的重新界定和調整，進一步強調政府在教育發展過程中引導、協調和服務功能的發揮。因此，“從管理走向治理，政府要按社會發展的要求調整自己的角色，對教育發展要有敏銳的判斷”。對于區域而言，即要通過相應制度與機制的建立、調整和優化，理順不同權利主體在學校教育改革發展過程中的權責關系，逐步健全和完善區域教育治理體系，從而為形成政府宏觀管理、學校自主辦學和社會廣泛參與的基本治理格局，提供切實可行的制度與機制保障。

區域教育治理的重點是調動相關主體活力，實現多元共治。“治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即‘共治”，因此教育治理的重點應該是實現不同教育主體的合力共治。然而，不同主體之間并非天然就能實現共治，尤其是在習慣于政府大包大攬的單向度管理的系統之下，教育主管部門如何轉變固有的強勢姿態，簡政放權，從而為各類主體參與教育治理提供更多的可能性和更加便利的條件，自然就成為區域教育治理能力提升的重要內容。而除了在制度與機制上為不同主體的多元共治掃清障礙并優化路徑外，區域還應該創新管理手段，為各類教育主體參與學校教育事務創設更為多樣的機會和平臺。

區域教育治理的目標是強化教育管理民主、關注個體需求。治理不是作為單一主體的政府的統治和管理，而是多元主體參與的民主化管理，因此教育治理的目標應該是進一步強化和推進教育管理的民主進程，從而實現對個體差異與需求最大限度上的關照和滿足，即在追求公共教育利益最大化的過程中，實現個體受教育權益的最大化。

那么，區域在推進教育治理現代化時，無論是優化制度機制，還是創新治理手段，抑或是再造管理流程，顯然都不能脫離這一基本的目標定位，同時更應該將區域教育改革發展的愿景與其對接，統一改革方向與價值取向，發揮改革的整合效應。

以教育治理現代化促質量提升

以重大項目引領區域教育改革發展。轉變政府教育管理方式，變行政管理為專業服務和引領，提升區域教育管理的科學性和有效性，一直都是靜安區教育改革關注的重點。為此，我們將目光聚焦到教育研究上，變行政命令為科學研究，以教育科研來帶動區域教育的整體發展，刺激學校與教師的同步改進。“九五”開始至今的四個五年里，我們連續承擔了四個教育部重點課題，從“九五”探索“素質教育實施”到“十五”開展“課程教學改革”，再到“十一五”致力“學業效能提升”及“十二五”推進“個性化教育”，這些主旨一貫的系列研究，不僅在內容上逐步深化，同時也在改變著區域的教育管理方式，形成了以重大項目引領、凝聚區域教育力量和促進整體發展的機制與格局。

為了彰顯區域性研究項目的改革引領效應，我們對重大項目的選題和組織管理都有明確的要求。在選題上，要求問題必須既是區域教育發展的關鍵與核心問題，同時也是區域內每所學校面對的共性與難點問題；問題必須是實踐性的，要易于學校與教師的認同和共享；問題還要能緊扣上海乃至全國教育發展的動向，更重要的是能夠引領本區教育發展的未來走向。在組織運作上，課題承擔單位必須為區教育局，并且由教育局長親自主持，從而實現項目研究、行政決策、實踐改進的有機結合；課題研究必須匯集區域教育行政部門、教育研究機構以及基層學校三方力量，同時適時引入家長、社會力量發揮整體合力。

這樣的實踐，不僅有利于發揮不同主體的專業優勢，同時也通過項目研究過程實現了區域教育管理方式由行政命令向專業引領的轉變。以扁平化機制激發多元主體活力。作為社會大系統中的一個子系統，教育的改革發展不僅會深刻影響社會的方方面面，同時也離不開社會各個層面的支持和保障。尤其是進入內涵發展期后，學校教育在適應并滿足學生多樣化需求時，在促進并實現學生全面發展的過程中，必然需要來自家庭、社會等多方力量的同步參與和深度支持。

為此，如何進一步調動學校、家庭、社會等多方力量共同參與區域教育改革發展的積極性和主動性，進一步厘清不同主體之間的關系，進一步破解他們參與學校教育發展的體制或機制障礙，搭建多方主體合力共治的機制和平臺，自然也就成為區域教育治理改進過程中的重中之重。

為此，我們探索推進扁平化的運行機制，著重關注流程的優化和改進，致力于減少不必要的中間環節和程序，實現人財物與改革需求之間的無縫對接。從優化區域治理角度出發，我們推行以“素質教育實踐項目”為載體的專項支持計劃，以項目制的形式定點、定項扶持學校改革實踐，破解學校改革過程中的資源困境；同時為改進傳統的家校聯系制度，進一步激發家長參與區域教育發展的動力，我們組建了區域性的家庭教育指導中心與早期教育指導中心，在傳統家校合作的基礎上，深度介入學生家庭教育環節，更加強化區域對家長的直接引導和支持；此外，我們還探索社會力量直接參與區域教育發展的新路徑，從課程資源的開發、教學設計與實施的改進到第三方評價機制的建立、社區學校共建等不同方面，為學校教育發展引入社會力量。

在實踐過程中，我們尤其關注圍繞某一改革命題，不同主體的共同參與、合作，如在區域推進中小學生多元智能測評項目、做中學及社會情緒能力項目過程中，來自教育系統內部的校長、教師、學生、區域研究人員就與專業咨詢機構、專業研究部門及家長一起，共同參與測試評價和分析反饋，從而形成育人合力。

以個性化教育提升區域教育內涵。教育治理現代化是藉由教育管理民主化對個體接受、參與和發展教育需求的現實回應。尤其是在當前自上而下的教育改革形勢之下，如何實現外部改革任務與學校教育內部發展需求之間的有序轉變和對接，從而為不同教育主體提供滿足其需求的發展空間和可能，讓學校、教師與學生都能夠獲得更為適切和自主的發展機會，顯然應該成為區域教育治理變革的基本方向。

“十二五”以來，靜安區以教育部重點課題《走向個性化：發達城區教育內涵提升的實證研究》為基礎，探索研究區域整體推進個性化教育改革的路徑和方式，以期最大程度上釋放學校的個性化辦學活力，滿足教師與學生的個性化發展需求，同時激發各類社會主體參與教育、發展教育的內在熱情。作為區域教育改革的方向引領者，教育行政部門并不要求所有學校都統一改革步調。每所學校都可以在整體的個性化教育改革框架之下，根據本校歷史傳統、發展現狀以及目標定位，確立本校的變革目標、內容和重點。區域則通過把握分層、分類和分步驟的推進策略，適時整合社會各方力量和資源，為學校、教師和學生的差異化需求，提供有針對性的指導和支持。同時針對不同學段、學科以及學生的特點、要求及其變革情況，搭建區域性的交流展示平臺，為學段之間、學校之間以及教師之間和學生之間提供區域性的學習分享機會。

基于此，在改變以往命令式的行政管理方式，充分彰顯管理民主性的同時，也更進一步關注了不同教育個體的實際需求，切實提高了區域教育的科學性和有效性。

區域教育治理現代化的發展方向

區域教育治理體系與治理能力現代化是一項系統性的改革工程。它不僅需要來自區域內部的政府、學校、家庭以及社會力量的參與和合作，同時也離不開區域外部的支持。尤其是在我國基礎教育分級管理的現狀下，我們一方面要在現有的區域權限框架內，最大限度地改善教育治理環境；另一方面也需要更多突破現有制度與機制限制的可能，以尋求更大的變革空間。區域教育治理體系與治理能力現代化也是一個動態發展過程。

“始生之物，其形必丑”，雖然教育治理并非一個全新的概念，但從區域角度理解并落實到具體的改革實踐過程中，這無疑仍然具有非常大的挑戰性。當前雖然我們開展了部分的探索和嘗試，但與最終的目標之間顯然仍有較大的差距，不同主體合力共治的積極性調動、途徑創設、權益優化與保障等問題，都將成為下一步需要解決的重要內容。