試論我國精準(zhǔn)扶貧工作機制的構(gòu)建

周紅民

【摘 要】 本文介紹了我國精準(zhǔn)扶貧工作機制提出的背景，分析了當(dāng)前我國扶貧工作存在的突出問題，提出構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作機制的路徑：必須建立精準(zhǔn)的扶貧識別機制；必須建立健全的駐村幫扶機制；必須建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)機制；必須建立合理的扶貧資源配置機制。

【關(guān)鍵詞】 精準(zhǔn)扶貧；工作機制；構(gòu)建路徑

“精準(zhǔn)扶貧”思想是習(xí)近平2013年11月在湖南湘西考察時首次提出來的。精準(zhǔn)扶貧是相對于粗放式扶貧而言的，是指根據(jù)不同貧困區(qū)域和不同貧困農(nóng)戶的實際情況，對扶貧對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧是我國扶貧工作的方法創(chuàng)新，堅持“誰貧困就扶持誰”的精確對象化原則。精準(zhǔn)扶貧是推進(jìn)“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，實現(xiàn)我國貧困人口到2020年能夠如期脫貧的關(guān)鍵之舉。要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，必須構(gòu)建科學(xué)合理的工作機制，這對精確識別貧困、有效配置扶貧資源、創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展具有重大意義。

一、我國精準(zhǔn)扶貧工作機制的提出

國家統(tǒng)計局有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國農(nóng)村貧困人口為5575萬人，比2014年減少了1442萬人，貧困發(fā)生率比2014年下降了1.5% 。這是我國精準(zhǔn)扶貧計劃實施所取得的重大成果。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是到2020年要如期實現(xiàn)我國貧困人口脫貧、全面建成小康社會。要完成這一艱巨任務(wù)，必須盡快建立精準(zhǔn)扶貧的工作機制。2013年11月，習(xí)近平在考察湖南湘西時明確提出要因地制宜、實事求是地開展精準(zhǔn)扶貧工作。2013年12月中央又印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確要求必須建立精準(zhǔn)扶貧工作機制，保證在規(guī)定的時間內(nèi)實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。以往的扶貧開發(fā)工作機制僅僅停留在解決扶貧資金的籌集、扶貧資源的整合和使用等問題，而未能提出有效措施有效解決扶貧資源的分配、管理、使用、考核等問題，這導(dǎo)致扶貧資源不能準(zhǔn)確到村到農(nóng)戶，甚至出現(xiàn)該扶的沒有扶、窮的沒扶扶富的、大水漫灌等不良現(xiàn)象。當(dāng)前，要想提高扶貧工作精準(zhǔn)度，必須創(chuàng)新扶貧工作機制，科學(xué)有效地對貧困對象進(jìn)行識別，因地制宜地對扶貧資源進(jìn)行精準(zhǔn)配置，特別是要對貧困農(nóng)戶進(jìn)行精準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)幫扶，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作機制的立體化、全方位化，保證國家扶貧資源惠及整個貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶。

二、當(dāng)前我國扶貧工作機制存在的突出問題

1、缺乏科學(xué)有效的扶貧識別機制

我國當(dāng)前的扶貧識別機制存在對貧困人口的針對性不強、目標(biāo)不清等一系列不精準(zhǔn)問題。其一，對貧困對象、貧困原因及脫貧辦法等沒有精準(zhǔn)的把握。很多地方主要由基層干部估算扶貧對象，對本地有多少貧困人口、為什么貧困、如何來脫貧、采取什么措施來幫扶等問題沒有精準(zhǔn)的把握好，于是各地經(jīng)常出現(xiàn)浪費扶貧資金的現(xiàn)象，致使扶貧未能扶到點子上。其二，沒有健全和完善的扶貧機制。如各地扶貧搬遷資金基本上采取政府和搬遷戶共同分?jǐn)偟霓k法來解決，這可能導(dǎo)致政府因財力困難而分擔(dān)一小部分搬遷資金，搬遷戶承擔(dān)大份額資金，最后造成搬遷出來的是經(jīng)濟條件稍好的農(nóng)戶，貧困農(nóng)戶搬不出來。其三，沒有多角度識別貧困狀況。有些地方僅僅憑農(nóng)戶收入情況來識別貧困狀況，而忽視自然條件、地域差別、各地經(jīng)濟整體水平的差異、居民生活習(xí)慣等導(dǎo)致貧困的因素，這顯然是失之偏頗的。因為即便年收入一樣，也可能出現(xiàn)貧困程度不一樣的情況，所以應(yīng)該因地制宜地建立多角度的貧困識別評價體系。

2、缺乏健全的駐村幫扶機制

雖然當(dāng)前在我國的貧困地區(qū)，大多安排了干部駐村扶貧，但是由于沒有健全的駐村干部管理機制和激勵機制，導(dǎo)致駐村干部走過場、走形式的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而且，一些貧困地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)沒有足夠重視扶貧開發(fā)工作，認(rèn)為扶貧開發(fā)既是要花錢的事情，又是難以出成績或出點成績不明顯的事情，所以扶貧責(zé)任心不強。同時，當(dāng)前我國干部考核激勵機制不科學(xué)、不健全，使扶貧責(zé)任制難以真正落實，導(dǎo)致幫扶單位和駐村干部不認(rèn)真落實扶貧工作，采取應(yīng)付了事的態(tài)度，在結(jié)對幫扶中走形式，不帶真正感情，沒有明確的項目和思路，導(dǎo)致扶貧工作進(jìn)展緩慢。

3、缺乏扶貧資源均衡配置機制

當(dāng)前我國貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平也不平衡，存在區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距、公共服務(wù)建設(shè)差距等問題。貧困地區(qū)分布有明顯的地域性特點。那些生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁、經(jīng)濟條件差的農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)非常滯后，交通條件也很差，目前仍有一些貧困地區(qū)尚未通油路，一些建制村還沒有通公路，這直接影響到這些地區(qū)的發(fā)展。此外，因為我國扶貧開發(fā)工作是政府主導(dǎo)型的，貧困人口本身只是被動參與，消除貧困的積極性、主動性不夠，這也是造成貧困地區(qū)脫貧困難的原因之一。以上問題的出現(xiàn)，歸根到底還是政府沒有很好地根據(jù)各地實際情況，因地制宜地配置扶貧資源造成的。如果長期缺乏扶貧資源均衡配置機制，到2020年實現(xiàn)全面脫貧的任務(wù)就很難完成。

三、我國精準(zhǔn)扶貧工作機制的構(gòu)建路徑

1、必須建立精準(zhǔn)的扶貧識別機制

精準(zhǔn)扶貧的有效推進(jìn)必須有科學(xué)的貧困識別機制作保障。其一，必須準(zhǔn)確識別貧困對象，并采取相應(yīng)的扶貧措施。對政府來講，必須根據(jù)不同的貧困地區(qū)、不同的致貧原因制定因地制宜、因戶定策的脫貧措施。其二，要有明確的貧困識別程序。要根據(jù)貧困情況，通過“指標(biāo)分解、廣泛宣傳發(fā)動、農(nóng)戶自主申請、入戶調(diào)查核實、村級民主評議和票決、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和公示、縣級審批和公示、信息采集和建檔立卡的程序”，[1]提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量。其三，要準(zhǔn)確識別導(dǎo)致貧困的原因。政府選派干部進(jìn)村入戶摸清貧困狀況，認(rèn)真分析致貧原因，從而建檔立卡，摸清貧困戶、貧困村的實際需求，制定科學(xué)的、動態(tài)化的幫扶措施。

2、必須建立健全的駐村幫扶機制

其一，必須完善干部考核機制。駐貧困村的干部都是黨委政府選派的，必須建立科學(xué)有效的干部考核機制，明確干部駐村時間、工作任務(wù)、考核辦法等，既能給駐村干部一個到農(nóng)村鍛煉的平臺，又能考察駐村干部的工作責(zé)任心和工作能力，從而充分調(diào)動他們的工作積極性，使他們真正沉心貧困地區(qū)，扎實推進(jìn)扶貧工作。其二，要強化對駐村干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。縣扶貧辦要協(xié)調(diào)相關(guān)部門對駐村干部進(jìn)行常態(tài)化的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，特別是對村干部也要進(jìn)行專題培訓(xùn)。其三，要建立干部“結(jié)對幫扶”貧困村的長效機制。機關(guān)事業(yè)單位要建立結(jié)對幫扶貧困村的制度，定期派出干部駐村幫扶，使每個貧困戶都有結(jié)對幫扶責(zé)任人。

3、必須建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)機制

以往我國政府在扶貧中主要是針對農(nóng)戶的實際需求而采取相應(yīng)的扶貧舉措，而很少關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧，使農(nóng)戶的脫貧意識沒有激發(fā)起來。針對這一情況，應(yīng)該主要從兩個方面著手建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧機制：一方面，必須盡快建立企業(yè)和農(nóng)戶間的利益聯(lián)結(jié)機制。要想將農(nóng)產(chǎn)品變成市場上的商品，必須發(fā)揮企業(yè)的作用。應(yīng)該根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營、農(nóng)戶參與、利益共享”的產(chǎn)業(yè)開發(fā)機制，有效利用國家財政扶貧資金發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶的“對聯(lián)”，改變簡單向農(nóng)戶發(fā)放扶貧物資的傳統(tǒng)扶貧思路，這樣既提高了扶貧資金的效益，又實現(xiàn)了農(nóng)戶與企業(yè)的互利雙贏。另一方面，必須創(chuàng)新企業(yè)的教育管理機制。教育是貧困人口脫貧的有力武器。因此，扶貧企業(yè)必須充分重視對企業(yè)員工的教育。扶貧企業(yè)要注意吸收入駐地貧困人口就近就業(yè)，增加他們的打工收入，這既有利于解決企業(yè)用工難問題，又能挖掘農(nóng)村人力資源的潛能，從而使促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的人才資本充分涌現(xiàn)出來。總之，因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)機制有利于實現(xiàn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變。

4、必須建立合理的扶貧資源配置機制

扶貧資源的均衡配置是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其一，必須下放扶貧項目審批權(quán)限，建立扶貧項目縣級審批機制。縣級政府要嚴(yán)格扶貧項目審批程序，實行公開競爭立項的原則，并對扶貧項目開發(fā)的效果進(jìn)行審計檢查、驗收評估、績效評定。其二，必須建立符合各地實際的扶貧資金分配機制。在扶貧資金的分配上，既要兼顧公平，又要突出效益。要建立“以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機制，增強財政專項扶貧資金的正向激勵作用，資金分配與扶貧開發(fā)工作考核、資金績效評價結(jié)果掛鉤。”[2]縣級政府必須按照國家扶貧開發(fā)政策的相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)新扶貧資金管理和使用機制，積極引導(dǎo)社會資本和金融資本參與扶貧開發(fā)。在有效防范扶貧資金管控風(fēng)險的前提下，“穩(wěn)步推進(jìn)貧困村資金互助組織發(fā)展，支持發(fā)展扶貧小額信貸，”[3]增強扶貧資金管理和使用的針對性和實效性。其三，必須建立和完善扶貧開發(fā)社會參與機制。積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，調(diào)動貧困人口的脫貧主動性，并且通過政府購買社會服務(wù)等形式創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路。只要適合市場化方式來運作的扶貧開發(fā)項目，必須充分激發(fā)社會力量參與，政府制定相應(yīng)的項目實施指導(dǎo)性意見，探索和研究通過財政專項資金購買社會服務(wù)的試點工作。嘗試性采取委托、承包、采購等多樣化形式，將扶貧開發(fā)項目交給社會力量去承擔(dān)，并且宣傳和激勵企業(yè)、社會組織、個人積極參與扶貧慈善事業(yè)，形成扶貧開發(fā)的社會合力。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王國勇，邢溦.我國精準(zhǔn)扶貧工作機制問題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2015（09）.

[2][3] 四川省政府辦公廳關(guān)于建立扶貧項目審批權(quán)下放到縣實行責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”制度的意見[EB/OL].（2014-08-15）.http：//www.sc.gov.cn.