中國知識產權政策的演進及協同運行機制研究

楊　晨，王杰玉

(1.“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇　南京　211100;2.河海大學知識產權研究所，江蘇　南京　211100)

中國知識產權政策的演進及協同運行機制研究

楊晨1，2，王杰玉2

(1.“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇南京211100;2.河海大學知識產權研究所，江蘇南京211100)

摘要：本文以中國知識產權政策體系為研究對象，運用內容分析法，對知識產權政策體系演變及特征進行了分析，并得出知識產權政策制定主體范圍不斷擴大，政策體系的目標由激勵創造及保護向促進知識產權與產業發展深度融合轉變等結論。深層次解析政策文本內容發現，現有政策體系存在政策主體、政策目標、政策措施等不協同，使得知識產權支撐產業經濟發展的政策效能消減。以此為基礎，本文以協同學為指導，構建知識產權政策協同運行機制，以期推進知識產權政策與產業經濟發展的深度融合。

關鍵詞：知識產權政策；政策協同；協同運行機制

知識產權政策作為國家主動干預知識產權事務看得見的手，是政府通過制度配置和政策安排對知識資源的創造、歸屬、利用以及管理等進行指導和規制的各種相關政策總和[1-2]，具體形式包含各級政府及其職能部門為實現政策目標而制定的戰略、條例、辦法、實施意見、通知等。2008年國家知識產權戰略綱要實施以來，中國已投入大量公共財政稅收、公共服務等政策資源，鑄就知識產權大國，知識產權申請和授權數量激增，但知識產權運用效益及其對經濟增長的貢獻率確未達到預期。例如，知識產權密集型產業對GDP的貢獻率為27%，遠低于美國、歐盟等發達國家的40%水平[3]。2014年國務院辦公廳出臺《深入實施國家知識產權戰略行動計劃(2014—2020年)》，明確提出加強知識產權強國建設，在此訴求下亟需調適現行知識產權政策體系，尤其是促進知識產權政策體系與經濟發展“新常態”的合拍，使得知識產權政策體系有效支撐產業經濟轉型升級，已成為學界關注的戰略性議題。論及知識產權政策體系的已有研究成果，其主要討論知識產權政策的創新激勵作用研究[4-5]，或以定量方法評估知識產權政策績效[6-7]，或定性分析發達國家知識產權政策經驗與借鑒[8-9]；表明已有文獻研究主要聚焦于定量分析政策績效、發掘績效不高的問題及原因等。而對知識產權政策文本中目標設置、政策措施匹配是否合理、協同、有效等研究鮮見，尤其是有關知識產權政策與產業發展政策、金融支持政策相融合或協同的跨界探究文獻鮮有。本文試圖以中國知識產權政策體系為研究對象，把脈2008年國家知識產權戰略綱要實施以來，國務院及各部委頒布的120項專利政策文本的內容與形式、演進特征和發展趨勢，著力于發掘及診斷現行知識產權政策文本中不協同現狀，以此為基礎，探尋知識產權政策協同運行機制，以求為實現產業轉型升級、建設知識產權強國的知識產權政策體系謀劃提供理論依據和實踐指南。

1知識產權政策體系的演進及特征

本文以內容分析法為指導，按照政策樣本選擇—制定政策樣本分析框架—政策編碼分析—政策頻數統計的步驟[10]，定量分析知識產權政策文本，探尋中國知識產權政策的演進及特征，并在政策文本解讀編碼的基礎上分析政策內容中的不協同現狀，為下文研究做基礎。

1.1知識產權政策的樣本選擇

本文以2009—2014年國家層面的知識產權政策為研究對象，政策標題或內容以“知識產權”為關鍵字，搜索北大法律信息網、國務院及各職能部門門戶網站，共搜集120項政策文本，按照發布時間順序對政策進行編號，見表1。

表1　 中國知識產權政策文本一覽表

1.2政策分析框架構建

本文從政策基本結構和要素著手，以政策主體、政策目標、政策工具三個維度進行了政策文本的編碼及頻數統計分析，客觀地梳理及凝練了2008年知識產權戰略綱要深入實施以來知識產權政策的演變特征。

(1)政策主體維度。政策主體是指參與或影響政策制定-執行-評估的組織、團體或個人[11]。對知識產權政策主體維度的分析，主要是對政策參與部門個數以及性質進行分析。按照參與部門的多少，可以將知識產權政策劃分為單部門政策和多部門聯合發文政策，其中多部門聯合發文政策涉及到多元政策主體政策制定、執行以及評估中協同性。

(2)政策目標維度。知識產權政策目標是指政府為發揮專利對企業市場競爭力提升和產業轉型升級作用所配置的政策誘導點，其影響知識產權政策對產業經濟貢獻的效果。盛亞將知識產權政策目標劃分為知識產權創造、運用、保護及創新[12]。本文將圍繞產業創新全鏈條，將知識產權政策目標劃分為創意布局與研發設計、專利確權、專利法律保護、專利戰略化運用、知識產權服務建設、知識產權人才培養等政策目標。

(3)政策措施維度。政策目標實現源自政策措施的適宜配置，且政策工具的選擇及協同運用對政策體系的協同效果具有重要影響。學者對政策措施劃分有不同維度，其中柯武剛認為政府措施主要有資金支持、平臺建設；肖文清認為政府可以運用政策制定、防范控制、監管維護等政策手段；彭紀生將政策措施劃分為行政措施、金融外匯措施、財稅措施、人事措施及其他措施[13]。本文將政策措施劃分為供給型措施，主要包括財政稅收及項目扶持等配置資金政策措施、人才培養措施以及服務供給措施等；需求型政策措施包含政府采購、市場知識產權保護措施、對外貿易知識產權預警分析；環境型政策措施包含行政措施、金融措施、法律制度完善等措施，使得政策目標與政策措施相互融合，保證政策作用效果的實現。

1.3政策文本編碼及統計分析

(1)政策制定主體的范圍擴大。解析120項專利政策文本發現，中國知識產權政策制定主體以單部門政策制定主體為主，占比82%(98項)；多部門聯合發文政策占比較少(22項)。深層分析獲悉，多部門聯合發文涉及的制定主體有知識產權局、財稅部門、科技部等部門，多是知識產權部門與掌握國家財政資源部門的財政、稅務等部門的聯合發文，進行專利資助獎勵、試點示范工程等項目扶持政策，反映知識產權為了建設專利大國，促進企事業單位專利的“創量創質”，主要采取了資助扶持型的政策工具。比對之下可知，知識產權主管部門與主管產業經濟發展的發改委、經信委、商務部等部門的聯合發文占比較小，表明專利主管部門對接產業經濟發展訴求制定的支撐產業轉型升級的融合政策偏少。

(2)政策目標的導向轉變。中國與發達國家的差距主要在于技術能力、創新能力的差距，實質表現在自主專利數量與質量的差距[10]。2012年前中國專利政策文本以激勵創新主體的技術研發成果專利化保護為價值取向，以資助專利申請、引導性項目等扶持政策推進業界專利創造數量倍增，一躍成為專利大國，但卻大而不強。伴隨著知識產權強國建設戰略定位的確立，近年來中國專利政策著力點從專利數量速度轉向運用及效益，強調專利政策與產業經濟發展的深度融合，施行專利信息導航產業發展、專利戰略化運用提升產業鏈競爭力等政策措施，旨在發揮專利政策對產業經濟發展的效能由“水中月”成為“頂梁柱”。

(3)政策工具的配置多樣。通過數據統計分析可知，中國知識產權政策以供給型政策和需求型政策措施為主，且供給型政策措施中以財政稅收優惠政策以及政府項目扶持政策為主，占供給型政策的58%；而需求型政策則以加強市場端知識產權行政保護政策為主，占需求型政策的78%，而政府采購以及對外貿易知識產權市場監管服務政策較少；環境型政策措施則以政府行政發文為主，占比71%，而知識產權金融措施以及知識產權成果轉移轉化法律機制等措施鮮見。上例數據說明中國專利引導性政策側重于財政資金、稅收優惠、項目推進等拉動措施的配置，缺乏金融手段、政府采購、對外貿易服務等政策措施配置。

探析中國現有知識產權政策文本獲悉，隨著2008年國家知識產權戰略綱要及其戰略推進計劃的頒布實施，中國知識產權政策功能由20世紀初的“逼我所用”逐漸向“為我所用”“為他所用”轉型，但是知識產權政策逐步與產業政策、科技政策、金融政策和貿易政策等部門協同聯動過渡中，尚存政策制定的主體、目標和措施等協同缺失，乃至未能有效發揮專利政策體系效能等問題。

2知識產權政策體系協同失靈分析

中國知識產權數量大幅度提升，專利保護力度明顯增強；知識產權存量增多但結構不優、質量不高，缺失能掌控產業鏈的核心技術專利，以致專利創造數量對經濟增長的貢獻僅是“水中月、鏡中花”的效能。深層次解析知識產權政策文本的功能發現，還存有政策制定主體、政策目標、政策措施等不協同的問題。

2.1政策制定主體協同失靈

政策主體協同失靈是指政策主體之間缺乏部門協同運行機制，在政策制定與執行中存有政策制定主體互動失靈，尤其是知識產權部門與產業經濟主管部門在政策制定與執行中協同較少。

當前，橫向政策制定主體跨部門協同機制實現主要通過建立協調小組工作機制以及聯合發文機制，如成立由知識產權局、政府辦公廳、發改委、經信委、財政廳、商務廳、國資委、工商部門等32個部門的知識產權聯席會議工作小組。但是在實踐中，一方面各部門缺乏協同解決問題的總體戰略，在職能分工方面存在各自為戰的亂象，信息資源、行政資源等難以共享，造成決策碎片化，難以形成政策合力，導致橫向跨部門協同失靈；另一方面跨部門協同缺乏制度化、規范化的約束，缺乏各部門職能考核，這種籠統的、缺乏制度規范的職責分工不能得到落實，在知識產權政策制定和執行過程中的結果難以追究責任；最后，政策制定主體緣于政策目標定位的不同，引致部門之間協同松散，如多年來中國知識產權政策的目標定位于激勵引導創新主體提升專利創造和保護等能力，于是，知識產權主管部門主動關聯財政、稅務等部門頒布施行促進專利創造的資金資助和稅收優惠政策，以及聯動商務、工商和司法等部門出臺強化專利保護及侵權打擊等政策文本較多；相應地知識產權主管部門對接發改委、經信委和金融辦等產業發展訴求出臺的政策文件稀少。例如，相關產業發展規劃中既未見到知識產權主管部門職能分工的目標使命，也未見到以知識產權體系建設促進產業發展的政策資源配置，更未見到以專利政策體系支撐產業鏈布局和創新鏈良性循環的政策鏈方略。

2.2政策目標協同失靈

政策目標協同失靈主要體現在兩個方面，一是在政策制定中知識產權主管部門未能對接產業創新全鏈條對知識產權訴求進行知識產權目標以及措施布局，帶來政策制定中政策目標不協同，導致知識產權政策運行效能衰減。

分析政策文本可知，現有專利政策與產業政策結合點主要聚焦在專利數量創造與專利行政和司法保護等政策誘導點，而缺乏產業專利布局、產業專利多元化運用、產業全鏈條專利信息服務等政策誘導點布局和政策資源配置。亦即現有專利政策與產業政策融合的著力點聚焦于產業鏈的創意研發前端，但在產業鏈中后端的產業化投融資模式、推向市場的營銷策劃等環節缺失專利融入政策目標和政策措施的配置。例如，具有專利密集型屬性的戰略性新興產業，其本該依仗專利創造占據市場先機、依賴專利運用運營確立市場優勢、依靠專利保護機制維護市場地位和依循專利管理規范化標準提高競爭市場的潛能，但解析《關于加強戰略性新興產業知識產權工作意見》政策文本發現，多是配置專利創造的激勵措施和專利保護的政策手段，未見以專利導航護航該產業發展的戰略布局，也未見以專利運用運營等政策激勵機制配置推進或培育該產業發展的政策工具。

政策目標不協同還表現在知識產權部門與產業經濟部門在政策制定中各自為戰，未能把脈不同產業發展的內在規律，進而未能準確地識別相關產業發展對專利政策的本質訴求，引致專利政策供給與產業需求存在缺口。如電子信息產業具有需求彈性大、市場個性化需求強和潛在競爭者多等市場結構特點，進入壁壘較低以及技術互補性強等技術創新特征[14]，其需要引導專利創造主體關注專利數量積累以及質量提升，更重要配置專利信息利用以及專利戰略化運營和專利聯盟等政策誘導點，以期通過知識產權運營整合產業鏈資源。但現行知識產權政策并未對接電子信息產業技術創新的特殊訴求配置契合專利政策舉措，依舊是配置普適性專利創造及保護等政策措施。

2.3政策措施協同失靈

政策措施協同失靈主要體現在兩個方面，一是現有政策多是運用立項扶持、稅收減免以及公共平臺建設等政府有形之手為主導工具，直接獎勵或者補貼產業創新運用等，未發揮市場機制有效作用，運用政府資源撬動金融以及市場等資源以致市場主體的自主創新動力主要依賴于政府外生性政策利益的驅動，而未形成內生性的自主創新驅動力。二是在政策執行中由于不同部門緣于各自利益的考量，對某一問題解決所采取具體措施和手段上的相互沖突。雖然國家知識產權局曾與財政部聯合出臺了《加強知識產權質押融資與評估管理支持中小企業發展》，旨在為企業提供質押融資利息補貼、對銀行給以風險補貼等政策扶持工具，來推進專利無形資產的市場價值實現。然而，在該政策執行中，對企業技術創新成果法權化研發投入的會計入賬問題國家層面未能解決，引發專利質押融資價值難以精準評估的制約，以及銀行、擔保等金融機構出于謹慎原則和降低風險考慮，設有較多的門檻和給予專利價值評估值過低等多種局限，尤其是要求企業資產流動比率、速動比率以及主營業務收入的要求，對貸款的用途和還款期限做了嚴格限制[15]，使得省級知識產權主管部門、財政稅收部門對促進企業質押融資的激勵資助政策措施尚未能形成正向效能；且因質押資產的精準評估辦法缺失，引致該項激勵政策工具的效能衰減。

2.4政策考核不協同

政策考核不協同主要表現在政策制定中缺乏對各職能部門明確的分工與考核，尚未明確主管部門以及配合部門等各自工作職責，進而使得政策主體-目標-措施等方面出現不協同；另一方面表現在各部門制定與實施的績效尚未采用統一的評估標準，進而使得部門政策執行中偏離預設的總目標。

例如，2008年國務院的《國家知識產權戰略綱要》提出“掌握核心專利技術，支撐中國高技術產業和新興產業發展”等顯性政策目標，其在各級政府貫徹執行政策的進程中被泛化為以“專利創量”評價政績的指標，相應地專利申請資助、專利大戶獎勵等政策手段成為驅動創新主體主要工具，引發了業界“重專利創造輕專利運用”政策效能偏差。中國專利政策體系中顯性目標與隱性目標匹配中的沖突或偏差，雖對專利大國建設的貢獻顯著，但卻阻礙專利強國目標建設的實現。尤其是阻礙業界技術創新內在驅動力的形成或更加依賴外生政策利益驅動企業技術創新，使得高校院所“閑置專利”存量上升。進而，使得專利政策在中國產業轉型升級中僅有“水中月、鏡中花”的作用，而無“頂梁柱”的功效。

3知識產權政策協同運行機制構建

由于知識產權政策制定主體間利益博弈、協同組織機構不健全、信息不對稱等因素，引致政策制定和政策執行的不協同障礙。據此，要提升知識產權政策有效性，不僅亟需在認知政策外部環境基礎上明確知識產權政策戰略目標，而且要構建知識產權政策協同的實現機制，即知識產權政策協同運行機制。

3.1分析知識產權政策外部環境

知識產權政策能否有效運行的關鍵是看政策是否適應外部環境變化，據此分析知識產權政策外部運行環境是知識產權政策協同起點。

當前，在國家創新驅動發展戰略背景下，知識產權作為經濟發展的重要生產要素和財富源泉，成為企業技術創新的動力及其市場競爭優勢的集中表現，成為產業發展轉型的基本保障，并且日益成為國家或地區經濟發展的戰略性資源，成為建設國家創新能力的重要支撐和掌握發展主動權的關鍵，據此，知識產權工作系統提出強國強省的建設目標，以期實現對創新型國家建設的支撐。

建設知識產權強國-強省建設目標，要求知識產權政策的實施提高對產業經濟發展的貢獻度，這就要求知識產權政策對接產業發展訴求，協同創新、金融、服務等形成協同政策，形成產業鏈、創新鏈、金融鏈、服務鏈的咬合聯動。據此，要求現行知識產權政策與產業政策、科技政策、金融政策、服務政策協同聯動，才能實現知識產權政策產業經濟轉型升級的政策效能。

3.2確定知識產權政策戰略目標，評估政策協同運行狀況

知識產權戰略目標是知識產權系列政策所要達到的結果或完成的任務。協同視角下知識產權戰略目標實現不再是自系統專利數量增長，而是政策系統的有序、整體功能效應的協同目標，即要求知識產權對產業經濟貢獻率提升。對知識產權政策體系運行狀況的評估也包含兩個方面，一是現行政策系統運行對技術創新、產業經濟增長等績效評估，二是通過對政策實施結果的反饋與強目標進行比對，對政策的運行是否處于預期狀態進行評估。

3.3建立協同機制促進知識產權政策協同，實現知識產權政策有效性提升

政策協同運行機制是政策主體對政策自身運行狀況以及政策所處環境變化等認知下，為提高政策實施效率，實現政策體系有序、穩定以及整體協同效應的有目的的行為過程。因此，在上文準確認知政策協同運行的失靈因素基礎上，采取針對性的措施促進政策協同，才能突破政策協同失靈的制約，進而取得政策協同效果。針對知識產權政策運行中存在主體-目標-措施-評估等協同失靈，提出四大核心機制以滿足知識產權政策協同條件，進而實現政策有效性提升。

(1)構建協同組織機制以促進政策主體協同。良好的協同組織架構可以加強部門之間信息互通，把脈各部門的利益訴求，以此促進政策制定主體協同。跨系統政策設計的要求與目前政府嚴格的科層建制有不可調和的矛盾，尤其知識產權局跨部門協同的效力較低，即使現在各級部門都建立知識產權工作領導小組等協同組織，但是該組織機構因無固定編制、無辦公用房、無經費來源的“三無”現象存在，致使跨系統合作流于形式，故須加強組織建設。

鑒于現行專利協同組織機構流于形式，建議可在產業、金融等部門建立常設性、權威性的專利管理職能部門，加強與產業、金融等職能部門協作，及時對接產業訴求配置專利資源，使專利工作融入產業部門的工作計劃、相關政策和工作環節之中，促進專利管理部門和產業經濟發展部門的有效協作；加強跨部門協作績效問責機制，“倒逼”跨部門協同制定和實施政策的積極性和高效性，以此促進政策制定主體協同，實現“1+1>2”的政策效能。

(2)構建協同決策機制以促進政策制定協同。知識產權政策要想支撐產業經濟轉型升級，則其政策制定要主動融入產業經濟發展政策訴求中。但是在政策制定環節，由于知識產權部門與產業經濟部門職能活動具有路徑依賴性，致使各部門職能活動固化，很難形成“合一”思維進行政策決策；同時由于各部門之間利益矛盾，使得不同部門政策在規劃和制定的初始階段就陷入原發性的沖突。因此建立防止利益沖突的協同決策機制是保證政策協同的基礎，從而提升政策有效性。

協同決策機制是各部門之間有共同的戰略目標導向，以此為指導，優化本系統內的政策制定及實施，制定符合課題利益訴求的對策。一是要求知識產權部門與產業經濟部門協同互動，認知不同產業、不同發展階段由于產業創新形態、市場結構等變化，對知識產權創造、運用、保護等配置不同的目標訴求，并在政策資源配置上考慮不同領域的相互關系，這樣既可以防止因利益矛盾而引發的政策沖突，也保證了各類政策的作用目標一致。二是要求金融部門、財稅部門、教育部門制定相應配套措施時統籌考慮政策的各種相關要素，避免各部門之間因目標沖突帶來政策效力的銳減。實踐中可以通過集中交流平臺以及專家小組建立溝通渠道，或者通過人事管理手段，如人員錄用、流動、內部調換等方式，獲得跨系統職能部門人才，主持和參與融入政策制定。

(3)構建協同資源機制以促進政策執行協同。在政策執行環節中，科學高效的政策資源配置可以均衡激勵產業技術研發的“專利權”和產業商業化的“市場權”，以此將創新主體政策驅動轉變為內在動力。鑒于現行專利政策資源多以政府資金資助形式配置在創新研發端，形成政策客體追逐政策利益進行產業技術創新活動，建議運用政府資源撬動社會服務機構、金融機構等參與專利許可轉讓、專利資本運營以及專利標準化建設等，或是采用后端政府采購、產品出口風險預警分析等公共服務、專利產品市場端強知識產權保護等政策措施，以期通過專利市場價值實現激勵產業、企業創新主體對專利布局、專利質量和專利價值的追求，以激勵產業創新價值鏈良性循環。

(4)構建協同評價機制以促進政策評估協同。政策協同整體功能發揮是通過各職能部門政策的最優組合，雖然各部門政策功能和特征各有側重，如產業部門主要是實現專利支撐產業創新鏈循環，教育科技部門是培養專利信息利用人才、科技創新人才等，但是知識產權支撐產業經濟發展整體功能發揮依賴于各個部門職責整合，任何一個子系統衰減都會影響整體功能的發揮，因此需要各部門建立協同評價機制，作為政策運行有效性的監控手段，及為知識產權管理部門與產業經濟部門等協同部門對政策制定與實施的評估制定一個完整的、統一的評價標準，保證各部門政策運行不會偏離總體目標；還要評價政策在本領域中的運行績效，并能顯示其與其他政策相互協同和相互作用的運行績效；建立績效問責機制(對跨部門績效評估和評估結果加以問責)，不斷提升跨部門協同聯動、合作提效的積極性和主動性。

4結語

本文在120項知識產權政策演變分析基礎上，深層次發掘了政策文本中政策制定主體、政策目標、政策措施以及政策評價中的不協同問題，提出構建專利政策協同運行機制的設計思路，其既有助于政府正確認知現行知識產權政策體系效能不高的癥結所在，也能對中國專利政策體系創新、調適和跟進提供理論借鑒。

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(責任編輯沈蓉)

Research on the Evolution of China’s Intellectual Property Policy and the Mechanism of Cooperative Operation

Yang Chen1,2,Wang Jieyu2

(1.Collaborative Innovation Center of World Water Valley and Water Ecological Civilization,Nanjing 211100,China;2.Institute of Intellectual Property,Hohai University,Nanjing 211100,China)

Abstract：This paper applied content analysis method to analyze evolution characteristics of China’s intellectual property policy system.Studies have shown that policy-makers gradually increased,and the goal of policy transformed from encouraging creation and protection to promoting integration of the intellectual property and the industry development.Further analysis of policy content finds some issues as follows：the policy makers,objectives and measures lack of coordination.Finally,it constructs the cooperative mechanism of policy，aiming to promote the depth of intellectual property policy and industrial economy.

Key words:Intellectual property policy；Policy coordination;Mechanism of cooperative operation

基金項目：國家知識產權局軟科學研究項目“產業異質性訴求視角下區域知識產權管理的政策協同研究”(SS15-A-06)。

收稿日期：2015-09-25

作者簡介：楊晨(1957-)，女，江蘇南京人，河海大學教授，博士生導師；研究方向：技術創新與知識產權管理。

中圖分類號:F204

文獻標識碼:A