新經濟背景下如何實現中國土地管理制度的創新發展

劉巖

摘 要：中國經濟在經過高速發展之后，進入了一個新的經濟發展常態，對于社會有了一個階段性與戰略性的定們，從而為構建小康社會提供了重要的實現途徑，因而對于我國土地管理制度的創新顯得更為重要。

關鍵詞：新經濟；中國土地；管理制度；創新發展

作為有著“農業大國”之稱的中國，土地既是最為重要的也是最根本的一種資源，早在上個世紀八十年代開始，就已經實行了土地管理制度，但隨著時代的不斷發展，在實施土地管理制度過程中漸漸的出現諸多的問題，需要不斷的對其制度改善，從而促進在新經濟背景下，我國土地管理制度的創新發展。

一、目前中國的土地管理制度發展現狀

（一）對土地管理缺乏長遠的規劃

在我國目前的土地管理制度過程中，往往只注重短期的利益，而忽略了對土地的長期發展利益，從而形成一種對土地進行無節制的利用，對于土地的管理，應當既要滿足當代人的使用需求，也要為后代的利益所考慮。

（二）忽略環境生態問題

在最近幾年的發展過程中，由于對土地的過度開發利用，從而導致了人與自然的平衡，引發了一定的生態危機，嚴重的影響到了我們的生存與發展，并且沒有采取相應的措施與改善方法。

（三）土地管理制度的不完善

隨著社會經濟的不斷發展，土地管理制度呈現出不健全、不完善的形態，如比較明顯的就是農村土地產權制度的問題，對于集體所有權的行駛不夠明確，從而對農村的發展與農業起到了一定的限制。

二、中國的土地管理中產權制度的創新

隨著改革開放的不斷發展，我國已經建立起比較完善的土地管理制度，而目前我國的土地實行著社會主義公有制，成為了土地經濟關系的基礎，對于土地的管理，主要體現在了土地使用權制度的創新方面。

（一）城市有償使用的制度

在1980年之前，我國的城市土地是實行一種無償、無限期、無流動的土地管理制度，然而在1987年開始，最先由一些試點開始實行征收土地使用費，如深圳，并且頒布了相關的法律，其中明確規定了土地使用權能夠依法轉讓，并且對于商業、旅游、娛樂、金融、住宅等不同的經營用地的有償制度。這種制度的建立成為了我國土地管理制度中的最大創新制度，為我國的土地管理發展起到了不可替代的關鍵性作用。

（二）產權分離，建立農村集體土地承包經營權制度

對于我國農村土地產權的制度變革，從農民私有制到集中統一使用制度，隨著社會的不斷發展，在1982年實施了家庭聯產承包制，使得所有權與使用權發生了分離，有效的提高了農民生產的積極性，再到1995年時，相關法律明確規定承包經營權可以依法有償轉讓，從而實現了承包權與經營權的二次分離。這種產權分離的制度，使得我國農村土地管理制度有了一個根本性的創新，在解放農業生產力的同時，有效的確保了農民的利益。

（三）實現同地同權原則，建立集體建設用地的使用權流轉制度

在我國的很多城市都開始了集體建設用地使用權流轉試點與研究，并且得到了大力支持，這一制度將有效的推進了對新農村的建設以及完成城鄉一體化的以一次重要創新。如在1996年蘇州市就頒布了有關當地對于農村集體相聚量建設用地使用權流轉管理的相關條例，并且把其集體建設用地使用權流轉試點正式啟動。

三、土地市場管理制度的創新

（一）建立一種城市土地儲備與出讓供給制度

土地的儲備制度是在實施城市土地管理與經營過程中的重要制度之一，同時也是我國城市土地用地制度的核心。如在1996年的上海，就是我國第一家的土地儲備機構的建立。而國家早在2007年就已經出臺了相關的法律法規，從而把土地儲備制度上升到法律的層面上，為我國的土地管理規范化提供了制度保障。并且這種制度已經成了了我國城市土地開發與房地產開發的首要管理制度。

（二）集體建設用地與指標流轉市場體系的創建

在2008年第十七屆三中全會中提出，要漸漸的建立起城鄉統一的建設用地市場，并且對于同地同權的概念進行明確化，指出了集體建設用地流轉市場的改革方向。而在同年的10月，在成都與重慶分別產生了我國第一家的農村產權交易所與農村土地交易所，第一次創建了集體建設用地使用權指標交易的市場。

（三）健全土地市場管理制度

從改革開放期初土地管理制度的建立，經過多年的不斷發展，我國已經漸漸的形成了自己的土地市場結構體系，并且建立起了比較完善的土地市場管理制度，如交易的主體、對象、價格、信息等多個方面。

四、保護耕地的土地管理制度

對于耕地的保護既是我國土地管理的首要任務，也是土地進行合理利用的管理重點。在土地管理制度實施過程中，我國采取了以下幾種措施。

（一）建立起最嚴格的耕地保護制度

根據我國的耕地保護制度的形成以及發展過程，可以分為弱保護期、較強保護期、強保護期與嚴格保護期，其中嚴格保護期是從2004年開始到至今，制度的建立核心就是對農田的保護制度、以及用途管理制度、耕地的占補平衡制度、城鄉建設用地增減的掛鉤制度等這些方面。早在1986年國家就通過相關的法律法規，明確的提出了，把珍惜與合理利用每一寸土地，并且要落實保護好耕地作為我國的基本國策；在1994年國務院審議通過了《基本農田保護條例》，這一法律條例標志著我國的農田保護進入了一個法制的軌道。

（二）不斷健全土地利用規劃與實施

我國在重新構建土地分類的體系過程中，分別把2000年、2010年以及2020年對我國的土地進行了一個總體的規劃，并且在全國省市以及縣鄉等五級土地的利用進行了整體的規劃，從而對于全國的土地結構、分布、強度等資源進行了合理優化配置，實現了各類用地的平衡，有效保護耕地的同時，保障了建設用地的需求。

（三）建立工業用地的管理制度

隨著各地為了促進當地的經濟發展，往往會采用零低價的出讓土地方式來達到招商引資的目的。從而在一定程度上造成了土地資源的浪費與流失。因此，在2004年國務院頒布了工業用地的具體模式，隨之在2006年并對工業土地使用樹的出讓最低價設置了一定的標準，并且需要一律采用“招拍掛”的方式來進行出讓，確立“先土地后項目”的這樣一種模式。而在各地則強合當地的土地管理情況，出臺了相關的實施細則與管理的標準，從而進一步的完善了工業用地的管理制度。

五、發展創新土地管理制度措施

（一）城鄉土地統管體制

隨著我國的土地管理呈現出這樣一種變化過程，由城鄉土地多頭分散分管漸漸的由城鄉統一管理，最后再由國土資源集中進行統一的管理。這種全國土地資源統一管理的制度體制，決定著國家土地管理局統一負責全國的土地、城鄉地政的統一管理工作，形成一種五級土地集中統一管理的體制。

（二）土地垂直管理與土地監察制度

在2003年底我國實行了省以下土地的垂直管理體制，這種分級的管理體制，既可以讓地方的土地管理部門在業務上得到上級土地管理部門的指導，同時又可以讓地方土地管理部門結合當地的實際情況，按照相關法律要求代行國有土地資產管理的職能。

六、如何更好的實現土地管理制度的創新發展

（一）不斷完善土地管理體制

可以有效的運用新公共管理理念，強化服務理念，從而建立起適合于當前市場經濟體制的土地管理制度，從而有效的促進土地資源的優化配置與合理利用，維護好使用者的權益，使得土地管理制度更加規范、標準與精細化。

（二）運用產權經濟理念，健全土地產權制度

要先從法律上來不斷完善土地產權的管理制度，并且加快推進集體建設用地使用權流轉制度的立法，以及土地儲備制度中的缺陷，對于城市用地進行適時的創新規劃，切實解決土地管理實施過程中有關產權運行的問題，如常見的小產權房、土地違法、土地發展權等問題。

（三）堅持公平與效率原則

在實施的發展過程中，要建立起一種主體平等、產權清晰、同地同權的競爭有序的城鄉土地管理市場，全面形成保障土地市場運行的法律體系。

（四）堅持可持續發展理論

在進行土地管理制度發展的過程中，要堅持可持續發展，實現土地的多樣化利用，使得土地健康、安全的發展，并且完成土地利用分區，形成一定的全國差異化土地供給與利用的制度，堅持以人為本，可持續發展的利用土地。

總之，土地的管理與人民的切身利益、民族發展有著直接的關系，因此，在新的經濟背景下，需要不斷的加強和促進土地管理制度的創新發展，并且進一步完善土地管理的相關法律法規制度，有效合理的利用好每一寸土地，努力發揮好土地管理的主體作用，推進土地管理制度的改革創新，并針對具體實施過程中所產生的問題采取積極的解決方法。

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