我國農(nóng)業(yè)必須實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變

文| 張?zhí)熳?/p>

?

我國農(nóng)業(yè)必須實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)變

文| 張?zhí)熳?/p>

農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，在這些新的階段性特征下一些政策取向及政策調(diào)整方向會(huì)給農(nóng)業(yè)帶來哪些新的機(jī)遇和轉(zhuǎn)變。

張?zhí)熳?/p>

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長

十三五期間，對(duì)于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來說，面臨一個(gè)重大的選擇。國際經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，國內(nèi)又進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。中央也已經(jīng)表示，十三五期間乃至今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期是我們由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期。能不能順利實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)型，取決于十三五開局這五年我們能不能走順。面對(duì)十三五全面建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的時(shí)代要求，我認(rèn)為我們國家的農(nóng)業(yè)必須實(shí)現(xiàn)四個(gè)方向性的轉(zhuǎn)變：

一是必須從重產(chǎn)量向重產(chǎn)能轉(zhuǎn)變；二是從追求數(shù)量增長向更加注重質(zhì)量效益和生態(tài)的轉(zhuǎn)變；三是從生產(chǎn)主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，四是以一產(chǎn)為主向三產(chǎn)融合提升。這些“轉(zhuǎn)變”是基于新時(shí)期我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾個(gè)新的特征。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展新階段

第一個(gè)特征是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的新階段。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了巨大成就。據(jù)數(shù)據(jù)分析，我國主要農(nóng)產(chǎn)品、糧食和主要菜籃子產(chǎn)品總量是全世界第一，人均占有量也到了相當(dāng)高的水平。比如糧食現(xiàn)在人均占有量超過450公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人均世界占有量330公斤的水平。蔬菜種植面積超過3.3億畝，其中設(shè)施化水平已經(jīng)超過8千萬。每年產(chǎn)量8億噸左右，平均到全國人口人均可達(dá)到540公斤以上，也就相當(dāng)于我們?nèi)司刻煊?斤以上的蔬菜。水果產(chǎn)量我們現(xiàn)在人均占有量也達(dá)到190公斤，大概是世界平均水平的兩倍左右。肉類人均平均水平2公斤，禽蛋產(chǎn)量占到世界總量的40%，人均20多公斤，是世界平均水平的2倍多。水產(chǎn)品也達(dá)到相當(dāng)高的水平，人均占有量達(dá)到47公斤。動(dòng)物蛋白類產(chǎn)品加起來，也就是肉類、水產(chǎn)品、禽蛋類產(chǎn)品加起來人均占有水平接近120公斤。這是個(gè)什么概念呢？簡單的說，我們現(xiàn)在的水平比東南亞一些國家高很多，比世界水平高許多，高于日本和韓國，比美國130公斤的水平略微低一點(diǎn)。

除了這些主要產(chǎn)品以外，奶類是我國近20年發(fā)展比較快的一個(gè)產(chǎn)業(yè)，目前產(chǎn)量已經(jīng)居世界第三，2015年進(jìn)口產(chǎn)量達(dá)到世界第一，人均占有水平是世界平均水平的1/3。雖然人均占有水平比世界水平低，但是快速增長還有個(gè)過程。

總的分析這些數(shù)據(jù)，可以得出一個(gè)觀點(diǎn)：我們?nèi)司揭呀?jīng)達(dá)到比較高的臺(tái)階上。但是事物具有兩面性，我們還得分析在供給充足情況下的價(jià)格問題。

1995年到2014年的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，我們大部分農(nóng)產(chǎn)品年均價(jià)格的增速只有1.5% 到2.7%。這20年我們CPI增速是多少呢？2.26%。也就是說我們有相當(dāng)一部分農(nóng)產(chǎn)品年均價(jià)格的實(shí)際增速?zèng)]有超過CPI，換句話理解就是，我們實(shí)際種植這些產(chǎn)品單位重量的產(chǎn)品銷售價(jià)格收益在下降，是負(fù)值。這些年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均純收入大概年均增長10%，而我們的農(nóng)產(chǎn)品的年均價(jià)格增長只有1.5%到2.7%。5倍的倍差關(guān)系，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入都在快速增長，但是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格徘徊不前，甚至負(fù)效益。

由此帶來的問題是，農(nóng)民收入特別是來自種植業(yè)的收入實(shí)際上是不太理想的。原來在工資收入的總收入的支出這個(gè)結(jié)構(gòu)中用于食物消費(fèi)的比例還是比較高的，隨著工資收入的快速增長，用于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的比重在快速下降。為什么快速下降？5倍價(jià)差關(guān)系一直在持續(xù)，這就帶來核心關(guān)系：分配格局中農(nóng)民處于吃虧的地位。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比較低又進(jìn)一步帶來三個(gè)問題：第一，廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品不被珍惜，生產(chǎn)流通消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)損失浪費(fèi)非常嚴(yán)重；第二，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格難以提高，生產(chǎn)者則主要通過提高產(chǎn)量來增加效益，這就不得不使用更多化肥農(nóng)藥，為我們農(nóng)產(chǎn)品安全帶來隱患；第三，農(nóng)業(yè)資源被過渡利用，生存環(huán)境承載壓力越來越大。所以我認(rèn)為以數(shù)量增長為主的發(fā)展方式已經(jīng)到了越來越難以為繼的地步，必須進(jìn)行調(diào)整。

那么怎么調(diào)整？我認(rèn)為從現(xiàn)在的實(shí)際情況來分析，在新一輪的轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)中應(yīng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)方式。在策略上，應(yīng)該保持農(nóng)產(chǎn)品供給的適度偏緊，這樣有利于提高種植的效率，有利于我們在加工消費(fèi)過程中的節(jié)約，有利于我們資源環(huán)境的保護(hù)。在工作方式方法上，應(yīng)該加強(qiáng)宏觀的調(diào)控和引導(dǎo)，特別防止各地在新一輪的結(jié)構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)行為趨同，結(jié)構(gòu)雷同。所以在這種情況下，我認(rèn)為新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變發(fā)展方式總的目標(biāo)應(yīng)該是十個(gè)字：穩(wěn)產(chǎn)、提質(zhì)、減損、降耗、增效。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)

第二個(gè)特征是農(nóng)民增收進(jìn)入爬坡過坎的新階段。農(nóng)民增收分為四個(gè)部分：

第一部分是家庭經(jīng)濟(jì)性收入受到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格天花板和成本地板的雙重?cái)D壓，家庭經(jīng)營性收入面臨增長的困難。

第二部分是工資收入受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和GDP增速放緩的影響。近兩年，農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模的增速和月工資增速都出現(xiàn)了下降。家庭經(jīng)濟(jì)收入和工資收入在農(nóng)民總收入中占到87%左右，所以這兩項(xiàng)收入的增長都面臨困境。

第三、四部分是轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)收入，轉(zhuǎn)移性收入主要靠補(bǔ)貼、社會(huì)保障轉(zhuǎn)給農(nóng)民。國家財(cái)力這幾年受到大環(huán)境影響，也不會(huì)像前十年每年拿出更多錢給農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移性的補(bǔ)貼。財(cái)產(chǎn)性的收入取決于改革進(jìn)程，現(xiàn)在農(nóng)村資源資產(chǎn)的盤活還面臨很多困難，需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制、修改法律來找到合適的方法途徑，但這需要一個(gè)過程。目前這兩部分收入總體占比較少，僅占12%左右。

據(jù)固定觀察2萬多戶農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村戶籍人口中以務(wù)農(nóng)為主的人口現(xiàn)在已經(jīng)占到60%以上，說明目前農(nóng)村從事務(wù)農(nóng)的大部分都是老人。90后、00后甚至80后這些青年、壯年很多都沒有下過地，也不會(huì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式到了緊要關(guān)口。

由于上述情況，導(dǎo)致第三個(gè)特征就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營方式進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的核心和基礎(chǔ)是構(gòu)建新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，其重點(diǎn)就是要培育新的主體，建立以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、合作組織為主的新的經(jīng)營模式。通過若干年的努力，我們肯定也會(huì)走向以經(jīng)營型主體為主來建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的道路，與之相適應(yīng)的就是要推進(jìn)土地的有序流轉(zhuǎn)。

三產(chǎn)融合是重中之重

第四個(gè)特征就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入三產(chǎn)融合的新階段。我國現(xiàn)在人均GDP達(dá)到將近8000美元，實(shí)際上超過5000美元以后，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)方式都在發(fā)生迅速的變化。原來恩格爾系數(shù)比較高，主要收入用于吃穿消費(fèi)，GDP提高以后恩格爾系數(shù)快速下降，人們有大量的錢可以用于消費(fèi)加工制品、旅游文化等，所以從居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，對(duì)于工業(yè)制品、休閑旅游的消費(fèi)需求快速增長。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求來看，要提升產(chǎn)業(yè)化水平、提升競爭力、提升質(zhì)量效益必須做到兩個(gè)延伸：一個(gè)是把產(chǎn)業(yè)鏈縱向延伸；另一個(gè)是橫向擴(kuò)展，把農(nóng)業(yè)從單一的生產(chǎn)性功能向文化功能、觀光功能、休閑功能等多功能擴(kuò)展。所以現(xiàn)在這個(gè)階段從各方面來看都需要三產(chǎn)融合。

三產(chǎn)融合主要有兩個(gè)重要領(lǐng)域：一是加工業(yè)，二是休閑農(nóng)業(yè)。加工業(yè)應(yīng)注重優(yōu)化結(jié)構(gòu)，大力調(diào)整和壓縮生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩的一些產(chǎn)業(yè)。據(jù)了解，我國屠宰生產(chǎn)能力為13億頭，實(shí)際上每年不到3億頭；大米小麥加工產(chǎn)能利用率只有40%左右，屬于嚴(yán)重過剩。而農(nóng)產(chǎn)品的初級(jí)加工、產(chǎn)后初級(jí)加工，是一直被忽視的行業(yè)。隨著收入水平提高，大量的餐桌食品應(yīng)該靠工業(yè)化提供，但是我們現(xiàn)在的工業(yè)化水平大概不到20%，而發(fā)達(dá)國家已經(jīng)達(dá)到70%以上。同時(shí)帶來的食品安全問題也持續(xù)備受關(guān)注。

休閑農(nóng)業(yè)怎么發(fā)展？休閑農(nóng)業(yè)是一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)，要防止一哄而起，盲目發(fā)展，同質(zhì)化的發(fā)展。在“十二五”休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候提出了要根據(jù)各地的資源稟賦、基礎(chǔ)條件、市場需求狀況因地制宜的發(fā)展。當(dāng)時(shí)規(guī)劃五類地區(qū)優(yōu)先發(fā)展：第一類是基礎(chǔ)很好，需求旺盛的大中城市；第二類就是名勝景區(qū)周邊，這些地區(qū)通過休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行差異化的互補(bǔ)；第三類是少數(shù)民族地區(qū)；第四類是依山傍水的自然生態(tài)區(qū)；第五類是產(chǎn)生特色農(nóng)業(yè)區(qū)。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策需要?jiǎng)?chuàng)新調(diào)整

第五個(gè)特征就是農(nóng)村改革進(jìn)入攻堅(jiān)克難的新階段。新一輪農(nóng)村改革實(shí)際上面臨兩難甚至多難的境地。現(xiàn)在一些改革都是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推動(dòng)，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系明顯失衡的情況下開展的。既要調(diào)整農(nóng)村內(nèi)部相關(guān)關(guān)系，還要進(jìn)一步考慮四化同步的問題。比如土地制度改革，實(shí)際上就是利益再調(diào)整，在農(nóng)民、地方政府、開發(fā)商這些環(huán)節(jié)中就會(huì)出現(xiàn)利益方面的問題。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)必須要守住底線，不能把集體經(jīng)濟(jì)組織改沒了，不能把農(nóng)民收入改低了，不能把糧食產(chǎn)量改下去。那么必須要堅(jiān)持市場化的改革趨向，不能回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上去。最后還必須因地制宜試點(diǎn)先行，通過試點(diǎn)探出路子，取得一些可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)之后再推廣。

第六個(gè)特征就是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策進(jìn)入一個(gè)創(chuàng)新調(diào)整的新階段。自2003年開始到現(xiàn)在，十多年來形成的補(bǔ)貼政策、價(jià)格政策等農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，對(duì)于保障糧食“十二連增”，農(nóng)民收入增長“十二連快”起到了重要作用。隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，市場價(jià)格的變化，很多政策不得不進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整。補(bǔ)貼政策像擠牙膏一樣針對(duì)一些問題逐步擠出來，雖然總量不少、數(shù)量不小、種類很多，但需要對(duì)它進(jìn)行更加完善的頂層設(shè)計(jì)。把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼按照功能進(jìn)行科學(xué)分類，每一個(gè)類別的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)該有明確的指向、目標(biāo)。

財(cái)政支農(nóng)方式進(jìn)行更多調(diào)整，利用財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)。我們在農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)做了一些探索，一部分資金補(bǔ)給龍頭企業(yè)，另一部分資金也補(bǔ)給龍頭企業(yè)，只是這一部分資金細(xì)化到集體，建立有效的利益連接機(jī)制，在企業(yè)發(fā)展的同時(shí)增加集體和農(nóng)民的收入。

第七個(gè)特征就是指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的方式方法進(jìn)入調(diào)整新階段。以前指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更多的方式是下達(dá)各種各樣的指令性指標(biāo)、計(jì)劃，而現(xiàn)在這個(gè)階段我們要更多運(yùn)用法制思維、制度的辦法、信息化的手段以及媒體力量來指導(dǎo)生產(chǎn)推動(dòng)工作落實(shí)政策。在政策上要探索國家調(diào)控市場辦法，由市場來引導(dǎo)市場。在工作方式上要把握規(guī)律，更多的采取政府引導(dǎo)和服務(wù)新型主體，通過新型主體再輻射帶動(dòng)周邊，這樣才能把國家政策、市場信息傳遞給農(nóng)民，而不是一廂情愿的做到政策、信息進(jìn)村入戶。在內(nèi)容上要完善產(chǎn)業(yè)政策，開展及時(shí)準(zhǔn)確的信息負(fù)責(zé)，搭建公共平臺(tái)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。

依法治理是保障

最后一個(gè)特征就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)入依法治理的新階段。如今現(xiàn)行有效的法律已經(jīng)達(dá)到44部，農(nóng)業(yè)部門的規(guī)章也有幾百個(gè)。隨著我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，法制在治理農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的作用日益凸顯，這就需要我們更多應(yīng)用法律思維和方式手段加強(qiáng)應(yīng)用。我認(rèn)為有以下幾個(gè)需求：

第一，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型升級(jí)需要法制保障。改革開放十多年來出臺(tái)了一系列政策，但這些政策沒有上升到法律層面，沒有以法的明確性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性規(guī)定下來，以此保障農(nóng)業(yè)各項(xiàng)政策的長久不變。

第二，從維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序來看，隨著農(nóng)業(yè)市場化的不斷提高，產(chǎn)銷量旺的同時(shí)違法生產(chǎn)經(jīng)營、違法添加現(xiàn)象仍然層出不窮，這也迫切需要一套法制來維護(hù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序。

第三，從保護(hù)環(huán)境的角度來看，必須依靠法制加強(qiáng)資源環(huán)境的保護(hù)，以減少破壞生態(tài)、環(huán)境的現(xiàn)象。

第四，從農(nóng)村利益格局調(diào)整來看，也需要通過法制建設(shè)來保護(hù)農(nóng)民的利益。在改革過程中各種利益的沖突不斷加劇，城鄉(xiāng)一體化的加快推進(jìn)勢必要帶來城鄉(xiāng)居民利益調(diào)整，農(nóng)村新興主體的發(fā)展和工商資本的進(jìn)入以及伴隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的不斷延長，農(nóng)民和各種主體之間的利益關(guān)系也變得復(fù)雜。爭地、拆遷、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等方面的群體性沖突層出不窮。面對(duì)格局調(diào)整的新形式只有加強(qiáng)法律法規(guī)的完善，依法調(diào)整各方面利益關(guān)系，才能真正保護(hù)農(nóng)民的合法利益。

第五，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變動(dòng)也必須依靠法制來加強(qiáng)相應(yīng)制度建設(shè)。改革開放以前傳統(tǒng)農(nóng)村的封閉性被打破，現(xiàn)在的農(nóng)民不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，農(nóng)村也存在多種行業(yè)多種階層，這種情況下仍依靠鄉(xiāng)規(guī)民約來治理鄉(xiāng)村顯然不行。

第六，農(nóng)民思想觀念發(fā)生深刻變化，參與意識(shí)、法律意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)都在增強(qiáng)，這也需要通過完善法律讓農(nóng)民更多參與，來達(dá)到社會(huì)共治。

（本文根據(jù)作者在“2016中國農(nóng)業(yè)發(fā)展論壇”上的演講編輯整理而成，未經(jīng)本人審閱）