新常態下中國轉型問題與建議

摘 要：當今我國正面臨經濟增速放緩的“新常態”，處于至關重要的改革節點，如何實現國家全面轉型，調整經濟結構，適應新的發展環境是當局決策者應當思考的問題。本文通過梳理新常態在國內外的研究狀況，描述當今中國新常態的內涵與特征，結合新制度經濟相關理論指出當前國家轉型面臨的中等收入陷阱問題與制度變遷路徑依賴阻礙，并從明晰產權、減少交易成本的角度為政府職能轉變提出相關政策建議。

關鍵詞：新常態；國家轉型；制度變遷；產權制度；交易成本

我國自改革開放以來，通過政黨領導，以經濟建設為工作重心，發展市場活力的同時緊抓宏觀調控與資源分配，集中發展社會生產力與經濟，形成戰略性中央政府-競爭性地方政府-競爭性企業體系的制度格局，創造出超常規經濟增長的“中國奇跡”。但理論與實際經驗告訴我們，保持高速發展的經濟增長過程終將面臨增速平臺，多維度因素影響與外部環境變化使得經濟發展具有階段性和波動性。當經濟增速趨于平緩甚至回落時，國家應當迅速結合自身國情調整經濟發展方式，實現向經濟增長下一階段的轉型。如今我國面臨著經濟增速放緩回落的新常態，國家轉什么型？如何轉？都是值得思考與探索的問題，而答案與措施對國家以后能否邁入發展國家、完成社會主義建設影響重大。

一、新常態研究溯源與本土化

新常態（The New Normal）并非中國學者所創，早在2002年便作為經濟術語頻繁出現于國外媒體中。由于當時美國正處于“911”恐怖襲擊之后，新常態多用于描述美國在缺少就業增加情況下復蘇經濟、恐怖襲擊對日常生活造成威脅和影響。2010年由比爾·格羅斯和穆罕默德·埃爾埃利安進行進一步歸納與研究，用于研究美國遭受金融危機后的經濟狀態。而新常態被我國學者首次進行本土化研究是黃益平教授于2012年將新常態與中國經濟發展現狀相結合，2014年，習近平總書記在河南蘭考進行考察時第一次提出“新常態”，并在隨后的會議與講話中反復強調，使得“新常態”開始逐漸進入我國官方話語體系之中，國內對新常態的本土化研究也逐漸增加。

1.新常態的提出與研究

新常態原本只是經濟學中的一個術語，常態指的是經濟形勢的穩定性與可預測性，而新常態則意味著一種態勢向另一態勢的轉變，要適應新常態就要改掉、打破舊常態及與其相對應的整套機制。新常態與實際情況真正意義上的相結合，以及隨后的深入研究與廣泛運用，要開始于美國，尤其是在經歷2008年金融危機之后。Gross（2009）認為，金融危機后美國經濟發展模式進入新常態階段。主要表現有：經濟增速下降，國民消費下降、儲蓄增加，企業規模增長停滯、利潤趨于穩定，政府通過多種宏觀調控手段加強對經濟的控制力。

Arnott（2012）認為從美國自二戰后，經濟體一直保持告訴發展，但這種長期的實際GDP2%-4%的增長率以及股票和債券的高杠桿率是非常規的表現，通過對政府收支及赤字、人口數量以及宏觀經濟和資本市場的相互關聯性進行分析，得出當前的新常態意味著過去的高增長狀態不可逆的結論。

El-Erain（2014）對美國新常態進行了進一步歸納與總結，包括金融危機過后，西方經濟發展將保持長期高失業率與經濟疲軟；新常態的產生原因是因為過去超高的杠桿化率、過度負債、盲目的發放高風險信貸，而與其同時實施的政策與現實情況出現錯位，需求與供應雙向不足，經濟增速與就業率將長期低迷；新常態導致失業率增加，失業人群呈現長期化、年輕化，機會的不平等影響未來就業形勢，同時也造成負債者債務償還能力下降；但同時投資與金融市場狀況良好，中央銀行的寬松貨幣政策使得金融市場不受實體經濟影響，依然保持高漲的活力。

國外對新常態的描述，盡管受政治制度、社會制度、經濟制度不同的影響，在描述上與我國研究多有差異，但其研究邏輯與方式值得我們學習與借鑒。

2.新常態在中國的運用

習近平總書記自第一次提出新常態，在隨后的多次會議上都再次強調并解讀了中國經濟發展新常態的內涵與特征，指出了新常態下的主要任務與工作重心，展現了國家對新常態的關注與重視。受此鼓勵，學術界也有越來越多的學者開始聚焦于中國新常態的研究。根據中國學術期刊數據顯示，以“新常態”為關鍵詞搜索，相關文獻在2013年之前均在1000篇以下，而自2014年開始，相關文獻數量分別為22074，157589，呈現不斷增長趨勢?？v觀前人的研究，對于中國新常態的描述，不同學者有不同的界定。

張占斌（2015）認為中國經濟新常態簡而言之是經濟結構的方位優化升級，包括經濟增長速度轉換、經濟發展方式轉變、經濟增長動力變化、資源配置方式轉換、產業結構調整轉型、經濟福祉包容共享等在內的豐富內涵和重要特征。李佐軍（2015）則對中國經濟新舊常態進行對比角度，提出面對新常態時要保持戰略上的平常心態，最重要的是要對經濟增速下滑不必過分驚慌，認清其必然性，在尊重規律中順勢而為，不要動輒進行過度干預。未來的政策不應頻繁變動，而應保持相對穩定。周躍輝（2015）對新常態提出的背景、基本特征和所要求的新思維、新理念進行闡釋。劉偉（2014）認為新常態是在新的發展階段，出現的新機遇、新條件、新失衡等，并逐漸成為經濟發展中較長時期穩定存在的特征。從供給方成本上升、技術進步的成本加大以及需求方的投資收益率下降、外需拉動型經濟增長方式難以為繼兩個方面，四個問題尋找我國新常態出現的原因。

盡管諸位學者對新常態的研究角度、方式不盡相同，但在中國的新常態表現、特征上基本一致，都是對當前中國發展狀態與轉變節點的實際描述。

二、新常態下中國面臨的轉型問題

新常態對中國的發展前景提出了全新要求，過去以政府為實際經濟動力、傳統行業為主要經濟產出、人口紅利為實際經濟來源、以環境與公平為犧牲代價，一味追求經濟效率的發展形式與方針顯然不能得到可持續的發展。這就要求了中國政府必須及時調整，做好多方面深化改革與轉型工作，在此過程中由于制度變遷的路徑依賴使得中國轉型道路并非一帆風順。

1.中等收入陷阱，經濟發展方式急需轉變

中等收入陷阱最初出現在世界銀行發布的研究報告中。世界銀行按照年人均國民總收入將各國分為低、中、高3組，中等收入又包括下中等收入和上中等收入，根據新的世界銀行標準，中國正處于上中等收入向高等收入邁進的節點。陷阱在經濟學中多指一種穩定、均衡的狀態，它與經濟短期波動、長期增長的周期性相違背，是經濟缺少發展動力的表現。盡管學術界有不少學者對中等收入陷阱的提出產生質疑，認為缺少經驗實證和理論依據，但中等陷阱的描述與中國當前發展現況相符這點上基本達成了一致。張德榮（2013）認為中等收入陷阱是指發展中國家在經濟發展過程中面臨重重阻力，特別是從落后國家進入中等收入國家以后有可能失去發展動力。其現象表現主要包括：收入分配不公導致的貧富分化會阻礙經濟可持續發展；需求結構與產業結構不合理導致一個國家被“中等收入陷阱”鎖定；城市化進程會影響經濟可持續發展；人口結構的制約。

聯系實際，我們不難發現中國正處于滑向中等收入陷阱的過程：第一，經濟增速放緩。自2012年以來，我國GDP增長率開始逐步下滑并穩定在7%左右，較之前GDP年均增長9.9%相比，大概回落2-3個百分點。盡管與世界其他國家或全球經濟增長速度相比，中國仍處于領跑地位，但要考慮到巨大的人口基數和尚未完全消失的人口紅利。中國不應當也沒必要繼續追求過去的高速經濟增長，但一定要警惕經濟的停滯甚至于回落。國家經濟體總趨勢衰敗，必然會導致國民收入的下降、失業率的提升，進而難以邁入高等收入國家的行列。第二，產業結構有待調整。過去我國經濟發展主要靠第一與第二產業支撐，尤其是工業與制造業，由于我國資源豐富、人力資本充足，因此以資源消耗型和勞動密集型產業為主。但資源是有限的，以環境為代價的發展模式終究會走向沒落，同時技術進步是經濟增長的重要內生因素，這要求了國家調整產業結構，向高新技術產業與第三產業轉型。第三，勞動要素供給不足。勞動要素主要包括勞動力、資本、技術等多種直接影響生產效率的因素，現階段我國面臨的最大問題是以往賴以發展的人口紅利正在逐漸消失。作為世界上老齡人最多的國家，人口老齡化是中國未來不得不面對的社會問題，老齡化影響人口結構從而減少了勞動力的供給。同時城鄉二元的非均衡發展，也將影響勞動力的數量與質量。

2.制度因素落后，路徑依賴阻礙發展轉型道路

新制度經濟學家通過理論論證與統計分析，得到了制度因素對經濟增長影響重大的結論。丹尼森通過增長因素分析方法，對九國國民收入增占率進行因素分析，當其把應當計算的因素都納入之后，還有一定的“余值”或“剩余”，這部分“剩余”由制度造成。諾思也在《制度變遷與經濟增長》一文中指出，相較于技術，制度安排的發展才是主要的改善生產率和要素市場的歷史原因。我國為適應新常態，確保經濟穩定上升，必須要對制度進行調整與轉變，其中首先需要注意的是當舊制度消失、新制度產生的更替過程中，存在路徑依賴問題。路徑依賴是描述過去對現在和將來產生的強大影響，它不僅意味著現在的選擇受到從過去積累而成的制度傳統的約束，同時積累而成的制度產生了一些組織，它們是都能持續下去依賴于制度的持久力，因此這些組織會動用資源來阻止那些威脅它們生存的變革。

具體來看，國家轉型主要受行政制度、產權制度及分配制度的影響。行政制度的不足主要表現為政府與市場、社會的關系，以及法治程度與治理能力。受計劃經濟時期影響，在政府與市場之間的權限總是不明晰、不科學，政府職能越位、缺位、錯位，“管得多，管不好”使得市場無法發揮活力，“不聞不問不管”造成過度市場化，缺少監管，兩種矛盾共存造成了自由市場的混亂與無序。而法制化的程度較低，政府治理能力不強，整套行政制度缺少有力規范與監督，導致財權事權分離、預算約束無作用、腐敗現象頻發、公務員作風不正等問題。產權制度問題主要體現在國家對資源的壟斷，例如土地的公有化，看起來是對土地產權的公共化，將土地的所有權和使用權相分離，但實則由于擁有主體的模糊性，土地公有化是產權不明晰的體現，除去影響使用者的生產積極性的，更重要的是這種模糊的產權制度為政府或公務管理人員提供了尋租機會，影響了公共利益，同時也不利于整體經濟的協調發展。除土地外，其他自然資源如石油、電力、航運、郵政、煙草、食鹽等，政府通過行政手段如行政審批等方式設置壁壘，限制市場資本進入，形成壟斷，阻礙了市場的決定性作用與活力發揮。分配制度主要體現在稅收制度與資源分配制度上，首先由于政府在經濟中起主導作用，中央與地方分稅制度使得追求財稅最大化是各級政府的重要目標，因此在利益導向下各級政府不考慮項目、企業的環境影響與社會影響，一窩蜂的引進、鼓勵，實現獲得更多稅收的目標，減弱了地方政府對經濟發展方式轉變的積極性與動力。

三、新常態下政策方向選擇

在新常態下國家到底要如何轉型？政策方向如何選擇？學術界有從政策力度出發，提供有強刺激、微刺激與合理微刺激三種選擇。也有在政策目標方面，提出結合短期目標與長期戰略，抓住創新轉型，提質增效；堅持有為有力，實現穩中求進。作者以新制度經濟學產權制度與交易成本理論為依據，結合實際對政府職能轉變提出以下幾點建議。

1.突破路徑依賴，明晰產權制度

路徑依賴不僅來自于舊制度對新制度的影響，更關鍵的是舊制度下形成的組織與利益集團對不利于其發展的新制度的抗拒與阻礙，這造成了改革與轉型注定困難重重。政府除去堅定改革的決心，還可考慮誘致性制度變遷與強制性制度變遷相結合。前者是在政府或國家力量默許、默認的情況下進行的，或是在政府的精心安排但不直接發動下，用獲利的機會誘導人們自發地變革舊制度，創設新的制度，這種自下而上的變遷模式具有自發性和基層性，同時過程是漸進的，這可以避免社會產生大的動蕩，但過程緩慢。而強制性制度變遷是由政府命令和法律引入和實現的自上而下推行的制度創新，它在實行時制度主體往往是非一致性同意的，即存在異議或反對者、非全部資源的基礎上，由某種行政權力作為權力進行。這種強制性能夠彌補誘致性制度變遷帶來的外部效果和“搭便車”問題。在改革和轉型過程中，政府想要突破路徑依賴，一來可以通過強制性制度變遷來強迫利益集團釋放內化的權力與利益，二來建立的目標新制度要能夠為更大部分的人群帶來利益，即釋放改革紅利，這樣才能夠使調動基層的積極性，發揮其在國家制度轉型過程中的活力。制度的變遷能夠帶動產業結構的調整，從而實現向技術密集型產業與第三產業的轉移。

除去解決轉型過程中的阻力問題，如何轉型、創立怎樣的新制度是更加重要的問題。結合現階段中國實際問題，產權制度的明晰與完善是制度建設的關鍵。首先要明確的是，政府對于私有產權有權干涉。在私有產權制度下，擁有產權的個人或組織可以完全根據自己的需要選擇如何行使這些權利，包括對產權的控制、收益或者將權利交易轉讓，這是政府無法干涉的，否則觸犯了最基本的人權并違背憲法。其次，產權制度的明晰有利于促進政企分開。政企不分一直是影響市場發揮活力的重要問題，政府是公共物品與服務的提供者、履行處理公共事務權力的管理者、公共權力的保護者，不應當以追求個人利益最大化的企業相混淆。同時市場經濟制度下，政府充當“守夜人”角色，僅在市場失靈時發揮保障功能，不應當過多干預甚至代替市場來影響經濟運轉。從產權制度來看，政企不分是政府運用行政力量與手段對公有產權進行壟斷占有，并運用公共權力設置進入壁壘，將名義上的公有產權進行實質上的私有化。而明晰產權，就是要讓公有產權不再只為政府擁有與使用，而是發揮市場自由競爭作用，同時將能夠私有化、私有化更有利于經濟發展的產權進行明確的劃分（如土地資源的改革），從而強制政府與企業劃清界限，減少尋租行為，促進經濟發展轉型。最后，明晰產權有利于公共問題，尤其是環境問題的治理。由于以往注重效率，不顧生態的發展模式，當今中國環保情況堪憂，除去從根源減少污染型產業，在消除所有污染源無法一蹴而就的情況下，可以推行污染權界定的階段性政策。在污染權方面的研究已比較豐富，具體操作大致是將污染權與治污權看作是可以進行轉讓和交易的產權，各企業設定污染限額，超標的需接受懲罰，未滿額的可將污染權進行轉讓。同時企業還可以將治污權以比親自治理更低的價格轉讓給愿意治污的公民或其他利益相關者，從而實現雙贏。

2.區域公共管理，減少交易成本

區域公共管理既有廣義上的國際間區域政治含義，也可狹義地放在一個國家之內分析不同區域間公共問題與政府問題。由于研究的是中國轉型問題，此處只探討國內區域政府的公共管理對經濟發展的影響。大多數學者在運用區域公共管理理論時，主要將目光與重心放在市場化與現代化推進帶來的區域公共問題。陳瑞蓮（2005）認為自我國市場經濟建設以來，中央與地方經濟性分權和行政性不分權的矛盾帶來了地方唯GDP論、地方保護主義、區域間惡性競爭等問題，這些問題蔓延到一定經濟區域范圍，并無法由政府自上而下的統一解決；而現代化的推進造成了嚴重的非均衡問題，主要體現在城鄉二元結構的發展差異和區域之間的經濟差距。這些區域公共問題的出現與愈發嚴重對區域公共管理提出了要求。

區域公共管理是對政府行政制度的創新，適應治理理論潮流。其主要運作表現為區域內的多元主體運用協商和合作的方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行管理，從而解決公共問題，實現共同利益。其特點為第一，與治理理論相似強調管理的主體是多元主體，包括政府組織、企業組織和第三部門；第二，目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；第三，采用的方式與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和合作。區域公共管理的推行要求中央政府下放權力，發揮地方政府、企業組織以及NGO的活力與作用，提供更加科學的公共問題治理，以及更加完善的、滿足公民需求的、保護公共利益的公共服務與產品。從交易成本角度來看，這種行政制度有利于交易成本的減少。交易成本有多重定義，根據諾斯的界定，交易成本是“規定和實施構成交易基礎的契約成本，因而包含了那些經濟從貿易中獲取收益而產生的政治成本和經濟組織的所有成本”。當區域公共問題由中央政府宏觀治理或公共物品由中央政府提供時，較于區域公共治理會多出信息獲取成本與行政命令自上而下推行產生的行政成本，同時治理不到位或產品服務不滿足需求浪費的資源也應計入交易成本。

中國當今處于各領域轉型與發展的節點，決策者應當客觀預測經濟狀況，系統分析環境與條件變化，堅定深化改革的決心，突破轉型過程中的阻礙與問題，穩中求進，使中國成功適應新常態，完成全面轉型。

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作者簡介：林宇陽（1996- ），女，漢族，河南新鄉人，華中師范大學公共管理學院，2013級本科生，行政管理專業