市場化視角下農村土地承包經營權有償退出研究

韓立達　韓冬

摘 要：承包經營權在外部環境、產權關系和權利主體層面均受制于國家戰略管制、集體治理場域和親緣地緣關系，表現出極強的社會關聯性和復雜性。綜合考量承包經營權制度變遷的需求和風險，承包經營權有償退出制度改革需要從以下四個方面入手：建立集體成員身份進入和退出機制，籌建農民權益維護組織，完善農村土地的用益物權，推進農村土地承包經營權市場化退出的漸進式改革。

關鍵詞：市場化；承包經營權；有償退出；權利關聯

中圖分類號：F320.2文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）04-0043-06

一、引言

2015年國務院辦公廳印發的《關于加快轉變農業發展方式的意見》指出：“在堅持農村土地集體所有和充分尊重農民意愿的基礎上，在農村改革試驗區穩妥開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。”①從當前承包經營權有償退出途徑看，征地退出具有濃厚的計劃經濟色彩，而實踐中“承包地換社保”退出又具有很大的局限性。那么我國承包經營權有償退出究竟應采取何種途徑？

依據黨的十八屆三中全會提出的“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”②精神，本文提出從廣義的市場化視角來審視承包經營權有償退出。當前學者研究承包經營權的有償退出主要包括退出的約束因素及退出機制的完善。③若將文獻擴大至整個農村地權范疇，不同學科下的研究對此有著不同的邏輯解釋：新制度經濟學認為我國對農村土地產權設定是“有意的制度模糊”④，一是不利于農村經濟社會的良性運行，二是為社會強勢集團侵占農民土地權益留下了制度空間⑤；政治學認為政府、社會資本與農民的強弱對比懸殊，勢必造成農民土地權益受到侵犯⑥；法學認為土地相關法律對土地所有權的模糊規定導致了事實正義的判定標準不清晰以及土地相關利益主體對于土地產權界定的認知不清⑦；社會學認為農村土地產權界定的政治、經濟、社會維度存在的內在矛盾導致了農村地權沖突及地權改革的復雜性⑧。

正因為各學科研究中的邏輯解釋差異和農村土地問題的復雜性，本文認為承包經營權的市場化退出并不是市場機制的簡單搬用，而是在全面考察當前承包經營權實踐的基礎上所作出的一種包括農村集體成員身份進入和退出機制、農民權益的有效維護、農地產權制度改革以及以市場評估價值為核心的嵌入式制度的全面創新設計。

二、成都市有償退出實踐中土地承包經營權的權利表征

據筆者所在課題組2011—2014年在成都周邊農村大量調研的結果顯示⑨，承包經營權有償退出涉及獲取、使用、流轉、退出、補償、監督六個環節。

1.承包經營權有償退出的制度前提：權利獲取

案例1：在農業稅未取消之前，成都一些舉家外出打工的農戶承包地經協商后由集體收回并重新發包。筆者了解到，郫縣C村一戶農民已自愿放棄承包地，舉家離開村莊十余年，由于在城市定居失敗，便回到已廢棄多年的老宅重新修房居住，并申請承包地。由于第二輪承包尚未到期，且集體在土地綜合整治后已無機動承包地，村民便擅自在臨河的灘涂上墾荒。出于歷史形成的村民身份以及生存問題等的考慮，村集體最終承認了該村民所墾荒地為承包地并簽訂了承包合同。

案例1顯然違犯了《農村土地承包法》第29條“承包方在承包期內交回承包地的，在承包期內不得再要求承包土地”的規定，并暗含了農民的承包經營權與其集體組織成員身份掛鉤的事實。而且由于血緣、親緣、地緣等社會關系，集體組織成員的身份以及承包經營權也可以“失而復得”。只要農戶不從法律和社會關系兩個層面徹底退出集體組織成員這一身份，便有可能重新獲得承包地。

2.承包經營權有償退出的價值基礎：農地用途

案例2：“按有效畝產量分地”是20世紀90年代龍泉山農村的發包慣例，如龍泉驛區H村承包地主要分為山上的“地”和山下的“田”，那時一畝“田”可抵近五畝“地”。同樣三口之家，甲家只承包了不到2.5畝“田”，而乙家則承包了12余畝“地”。當果業和農家樂產業興起后，乙家將承包地改為杏園并在宅基地周邊辦起農家樂，僅花果期便收入十余萬元；而甲家主要勞動力均進城務工，承包地已半撂荒。照理說，在龍泉驛區推行以承包經營權退出為重要內容的土地綜合整治中，甲家應更傾向于承包經營權退出，但實際上兩家人均不愿退出。村民甲認為，兩畝多的耕地退出補償不過杯水車薪還不如留著觀望；村民乙對自家果園的收入非常滿意，無意退出。

20世紀90年代以前由于農作物單一，附加值低，農業收入與產量直接掛鉤，因此因地制宜的差異化發包方式更有利于集體內部公平。但隨著高附加值農業的興起，“有效畝產量”的標準已不符合公平原則。對于人均耕地1畝左右、土地開發潛力已發掘殆盡的成都平原而言，大范圍的承包經營權屬調整是不現實的，也很難準確估算農戶對承包地的投資。初始承包地面積的不同不僅加大了集體內部收入差異，也增大了承包經營權有償退出的難度。

3.承包經營權有償退出的比較：地權流轉

案例3：青白江區F村的承包地被MH公司整體流轉為生態農業開發，村民可以選擇“雙放棄”的完全貨幣安置或“集中居住+農用地流轉”的安置方式。據調查，在全村近千戶中，僅有不到50戶選擇了“雙放棄”；超過90%的45歲以上村民希望既購買社保，又進行保留承包權的農地流轉，然后在公司做農活掙錢。

長期以來承包經營權擔負著農民基本生活保障職能，因此在完全融入城鎮工作和生活前，農民尤其是中、老年農民對徹底放棄這一權利還存有疑慮，一是認為“除了農活自己什么都做不了”，難以適應城鎮生活；二是認為應為子孫“留一條后路”，因而更傾向于經營權流轉而非徹底退出承包權。同時農戶自發的承包經營權流轉主要發生在近親、熟人及集體內部，無論從優先權還是價格上，條件的優惠隨親緣的“厚薄”向外遞減，形成如費孝通所言的“差序化格局”。另外，由于親屬鄰里間的自發性流轉有“代耕”性質，也降低了原承包方的“返農”成本。endprint

4.承包經營權有償退出的規范：退出程序

案例4：在成都部分村莊中，村民會議或村民代表會議的決策通過條件已演變為“2/3村民代表簽字按手印同意即通過”。因此，村委會在受讓方希望流轉農地實現規模化經營時，往往是召開村民會議同意并進行公示后，對部分不愿意的多以一對一的形式進行勸說。多數受訪村民表示：“一旦表示不接受條件，來談判的村干部便會陰陽怪氣地說，這個關系到村經濟發展，水電氣路都要重新規劃，大家都同意了，你不同意，回頭你就只能自己管了。”

《農村土地承包法》要求“平等、自愿、有償”地進行承包經營權流轉。然而由于“村官”權力，農民決策時不可避免地受到村委會的干涉。案例4中，盡管從要件上看，似乎農民都“自愿”地簽訂了協議，但實際上忽略了“公開討論”這一程序，不能滿足程序性正義中的信息公開原則，農民對承包經營權的處置權受到侵犯。另外，由于政府長期承擔著“無限責任”，農民尚未形成市場經濟所必需的“契約精神”，這阻礙了承包經營權向專業公司集中，變相增加了地方政府在農村事務中的話語權。

5.承包經營權有償退出的核心：價值補償

案例5：因為新型場鎮建設需要，青白江區X村近20戶村民與集體簽訂了以放棄承包地和宅基地換取城鎮居民社保和場鎮新房安置的協議。項目動工約半年后，成南高速公路建設征地，有三戶村民的承包地被包含其中。盡管當時村集體已與一公司簽訂了該村全部承包地的流轉協議，但征地公告后不得不修改了流轉協議；另外，由于征地補償較承包地退出的補償高，而單獨提高三戶村民的退出補償標準勢必引起其他退出者的不滿，村集體并未追加補償，使村民與村集體產生了較大矛盾。

在國家現行的征地制度中，農民乃至集體只享有承包地名義上的占有權，事實上的控制權被各級政府所攫取。例如，將農村土地通過征收轉變為國有并剝奪農民在承包地上的生產經營權利。由于承包經營權有償退出是由地方政府的政策驅動，當與收益更大的征地相沖突時，它自然會屈居下風。案例5也有如下暗示：一是農民普遍有著“不患貧而患不均”的心態；二是國家對農村土地的各類補償標準制度并不協調。

6.承包經營權有償退出的保障：民主監督

案例6：郫縣Z村在開展農地流轉時，村委會主要負責具體事務的實施，村民議事會作為決策者參與了農地整理、項目招標、土地流轉、本村招工、產品銷售的整個流程，議事員陳大爺自豪地說：“我是親朋好友選出來的，必須要對得起他們的信任。”

以“德高望重”作為標準的村民議事會實際上沿襲了我國傳統村莊治理的宗族長老會形式，易于為農民所接受，其“自下而上”的形成有助于維護農民權益，但也存在缺乏法律認可、組織形式不規范、責權范圍不明確等問題。社會輿論也存在疑慮，村民議事會能否堅持“為村民服務”的純潔性，會否逐漸成為“第二個村委會”？

三、農村土地承包經營權的權屬特性

承包經營權并不是純粹的用益物權：從外部環境看，承包經營權受到國家土地用途管控；從產權關系看，由于集體擁有土地所有權，承包經營權管理又嵌入村莊社會治理場域中；從權利主體看，傳統的“核心家庭+親緣差序化”的格局使血緣、親緣、地緣的影響已上升到一種“天然不滅”的地位。這些均使承包經營權在獲取、使用、流轉、退出、補償、監督過程中的權利表征迥異于現代產權。

1.承包經營權獲取的計劃性和生存性

承包經營權獲取的計劃性表現在農民因天然成為集體組織成員而可以無償、定期地取得承包經營權。雖然法律對承包經營權設置了兩種獲取禁止：一是非集體經濟組織成員禁止獲取；二是自愿交回承包權的成員在承包期內禁止再次申請。但上述案例表明，在集體內部的土地事務中，成員身份甚至高于法律規定。承包經營權獲取的生存性表現為：農村以承包地作為集體成員的生活保障（宅基地是住房保障），這是農民的生存底線，根植于村莊社會關系的集體經濟組織必須考慮到脫離集體的農民生存問題。承包經營權（宅基地使用權）作為生存權成為集體經濟組織的身份權載體，使得那些脫離了集體組織的農民依然能夠返回村莊生活。

2.承包經營權使用的“權利限制”

首先，為了國家糧食安全戰略農民被限制了土地發展權。國家為保證糧食安全制定的基本農田保護和土地用途管制制度實際上是限制了農民行使承包地的發展權。基于公共利益的糧食安全戰略應由社會整體承受，但實際上由農民承擔。從經濟學的角度來看，這屬于農村土地發展權受限。因此，國家應依據法學上的“負擔均分”原則，在有償退出之時考慮給予這種“土地發展權”補償。

其次，為了集體發展和鄰里關系部分農民放棄了更優的收益權利。在農地流轉中，村干部可能會以通過農地規模流轉提高集體及村民收益為由來“威脅”個體農民就范。個體村民受到“集體利益為重”的道德綁架，還必須考慮親友和鄰里的利益，在一些實踐中，作為村集體內的親緣和潛在社會規范，其規制作用較國家正式法律更為強大。

3.承包經營權退出的不完全性

農地流轉是保留了承包權的經營權退出。承包權的保留起著“最后一條退路”的作用。因此，這種承包經營權不完全退出的根源在于承包地能夠滿足當代人就業不足以及后代人的生存需求。在城鄉二元戶籍制度框架中，農民對非農收入預期不穩以及后代人的生存需求等因素使農戶難以真正“離地”。一是盡管農民進城打工收入遠高于在家務農，但由于戶籍制度及多方面的桎梏，農民并沒有對此建立起穩定的預期，只能選擇此種不完全的退出；二是承包地完全退出事實上只能滿足當代人的生活保障，并使農民的后代喪失了生存和發展的資源。在有償退出中城鎮社保即便能夠保障當代人的生活功能，也無法替代承包地滿足后代人生存需求的功能。

4.承包經營權退出的權利關聯性

首先，承包經營權的退出與身份權相關聯。承包經營權的獲取是因維系農民基本生存而用計劃進行配置的，這意味著承包經營權并不完全獨立，表現為社會關系意義上的外部網絡（土地財產權與集體成員身份權）和經濟關系上的內部網絡（承包經營權與宅基地使用權、集體資產股權等）。即便符合法律意義上的退出也不能切斷村莊社區中農民的血緣、親緣和地緣關系，難以完全限制農民天然獲得承包地的權利。endprint

其次，承包經營權退出與其他權利相關聯。當下中國農村內部權益網絡事實上已經成為一個整體。由用途管制帶來的承包地價值損失可以通過宅基地使用權價值增值彌補。在土地綜合整治實踐中，若不能通過承包經營權、宅基地使用權、集體資產股權的整體退出實現收支平衡，勢必會給農戶或者地方財政帶來巨大經濟壓力。由于承包經營權與宅基地使用權、集體資產分配權等已經成為一個完整的內部權益網絡，可以說，單純的承包經營權退出幾乎是不可能實現的。

5.承包經營權退出補償標準的非科學性

首先，征地補償的計劃性和農地流轉的短期性難以真實反映承包經營權作為用益物權的價值。以產權收益還原法對承包經營權的價值作理論推導，可以很容易得到：

P（t，z，r）=∫t0A（s，z）e-rsds

式中，t為土地承包經營權剩余年限，z為土地所在區位，r為折現率（近似為銀行利率），A為農地單位面積年收益函數。當A為許可的最大年收益，承包年限→∞（考慮到承包經營權可繼承），承包權的理論價值為A/r。以現行銀行5年定期整存整取利率3.35%計算，為29.85A。而根據《土地管理法》第47條第2款，土地補償費最高為被征收前三年平均年產值（通常小于A）的10倍。農地流轉通常只能流轉至第二輪承包期結束，按12年計算，農地流轉中經營權價值為9.88A。由此可見，征地的土地補償和流轉價均遠遠低于承包經營權的理論價格。

其次，當科學的價格評估體系缺位時，“橫向等價”更易滿足農民當前的心理預期。農民個體在沒有公允的市場價格下對有償退出的解讀顯示了“天真的現實主義”。農民通過與周邊農地的現實價格對比，認為自己的要價是公正的，即便沒有科學依據，村民也依然認為村干部在協商流轉的過程中會損害自己的權益，而村集體由于控制權的缺位及農戶的“偏見”，無法解決外部網絡權利的變化且無力從內部給予公平的補償。

最后，承包經營權退出的市場價值補償不足，使其在額外附加了諸多概念的新農村建設中被邊緣化。在土地綜合整治試點中，如嘉興的“兩分兩換”和成都的“雙放棄”都以“承包地換社保，宅基地換住房”為核心。但從政府角度，“承包地換社保”是一項虧本買賣，如果不能尋找新的資金渠道，就意味著地方財政的大量投入。因而通過增減掛鉤平臺增加預算外財政收入的“宅基地換住房”成為政府工作的重心。這一傾斜的直接后果是“農民被上樓”現象，以及隨之而來的生活生產習慣被破壞、復墾耕地質量不達標和農地流轉的規模不經濟等問題。

6.承包經營權監督的法律弱效力性

首先，農民主體在行使權利時所受的“權利限制”意味著有其他利益主體攫取了本應由農民享有的權益。在農村土地事務中，與地方政府和用地單位相比，農民的話語權甚微，如農地流轉必須為土地征收讓步。一些“程序未能正義”情景時常發生，盡管法律要件齊全，但農民的參與和決策權受到嚴重侵犯，甚至地方政府還能以“農民素質還不能適應市場經濟”為由讓侵權方將這種掠取“合理化”。

其次，歷史已經證明，博弈只會發生在實力相近的集團之間。而在農村，原本應代表本村全體農民利益的村委會，由于其職能的多重性，以及雙重委托—代理關系中的紐帶位置，在官本位傾向中逐漸成為了地方政府價值推進的排頭兵，其維護集體經濟組織和成員合法權益的職能被其公共事務和集體資產管理的職能所排斥，使村民代表大會的決策功能和對村委會的約束功能流于形式。

最后，盡管部分農村地區已基于種種需求創新了基層管理機制，如村民議事會成員通常為村民所公認的有責任心、熱衷于為村民排憂解難的“長者”和“智者”。但議事會的群眾性非正式組織性質使其面臨法律效力不足的尷尬處境。至今沒有一部法律明確規定村民議事會的相關管理條款，若議事會決策與地方政府和村委會的規定發生沖突時，其唯一能夠依賴的可能只有社會輿論和公眾良知。

四、推進承包經營權市場化退出的思考

基于以上成都市承包經營權有償退出實踐中的權利表征，筆者認為，若要以市場化手段推進土地承包經營權有償退出，需要從以下四個方面著手。

1.承包經營權市場化退出的制度前提：建立集體經濟組織成員身份的進入和退出機制

一是從立法層面清晰界定農村集體經濟組織成員的身份，通過科學合理地制定集體經濟組織成員進入和退出資格，明確集體成員的內涵，細化成員權利，并通過承包地、宅基地以及集體資產產權制度改革及試點，在試點的基礎上建立起村民身份的進入和退出機制，最終實現承包經營權、宅基地使用權以及集體資產收益權等關聯權力的系統整體退出。二是將農民從原有的身份界定轉變為職業界定。當“農民”不再是一種身份而是一種職業時，集體經濟組織就可以逐漸演變成為類似股份制企業一樣的法人組織，初始界定為組織成員的農戶以承包經營權、宅基地使用權及集體資產收益權等財產權入股，以股東身份獲得股息并參與組織的經營管理；同時，任何有意愿的中國公民均可依法申請承包經營權和配套的建設用地使用權，參與集體經濟組織的各種農業生產經營。

2.承包經營權市場化退出的組織保障：通過組織管理創新切實維護農民的合法權益

一個目標較議事會更為單一的合法組織可能更有利于農民權益的維護。因此應類比《中華人民共和國工會法》，制定《中華人民共和國農會法》，并依法成立中華全國總農會及各級農會，基層機構為村民小組農會，性質為社團法人，代表農村土地產權人的利益，依法維護其合法權益。農會應維護所屬集體經濟組織成員的合法權益。在農民成為一種職業后，農會應保護集體經濟組織成員以及承包集體所有土地進行農業生產的公民的合法權益。當農會成員權益受到侵犯且難以通過協商解決時，農會可向仲裁機構提請仲裁或向法院提起訴訟。

3.承包經營權市場化退出應基于集體永佃權和農村土地發展權思路，即在保證農村土地集體所有的前提下，進一步完善農村土地的用益物權，并構建國家、集體和個人的增值收益分配機制endprint

要賦予農民“完整的承包經營權”，一是在承包地的占有權層面，近期應按照集體永佃的思路，確定承包經營權永久不變，從產權上保證農業生產的穩定性。長期則應將農民變為事實的承包地權利人，其根本在于農地產權制度改革，通過立法與司法途徑確保農民擁有真正的農地永佃權。二是在承包地的使用權層面，應參考美國發展權征購的思路，對基本農田承包戶予以土地發展權的合理補貼。另外，還應建設統一的城鄉建設用地市場，在規劃區外的建設用地需求通過集體建設用地入市交易來滿足，使農民集體能夠獲得土地的增值收益。三是在承包權的處分權層面，探索開展承包經營權抵押貸款和入股經營，界定承包經營權的繼承權，在配合集體經濟組織成員身份的進入和退出機制改革上，明確在分戶、嫁娶、喪偶等不同前提下的承包經營權繼承方式及應承擔的義務。四是制定國家、集體和農民的收益分配以及集體內部的收益分配決策機制，建立統一的城鄉土地稅制，國家通過土地發展稅調解不同地區和區位的集體間的土地增值收益分配，通過個人所得稅保證集體內部個體間的土地增值收益分配公平。

4.承包經營權市場化退出的漸進式改革：逐步建立市場化的進入和退出機制

一是建立獨立于行政權力之外的土地司法機制，即政府行政干預逐漸退出農村土地產權事務，由司法機構作為“游戲的裁判”以保證仲裁及救濟的公正，使農民和農民集體可以作為不受外界干涉的獨立主體自由參與承包經營權退出。二是建立權威的集體土地價值評估體系和土地最低保護價制度，在兼顧市場價值、社會保障和制度效率等因素的前提下，確立承包經營權有償退出的適用范圍，并確保價格標準為廣大農民認可。三是完善農村土地市場中介組織，由于土地產權信息平臺在農村土地產權市場中的重要性，應由政府前期給予人才、資金和政策的支持，中介組織自我經營管理，逐漸成為一個和政府毫無產權關系的獨立經營主體。四是建立符合程序正義的市場化補償程序，補償方式應由農村集體和農戶充分協商確定，允許農戶自愿選擇退出方式和內容，不得以任何形式強制農民放棄承包經營權。五是在承包經營權有償退出試點中，城鄉戶籍、社保、公共服務及教育醫療等方面改革要同步進行。

注釋

①《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》，中華人民共和國中央人民政府門戶網站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/07/content_10057.htm，2015年8月7日。

②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

③謝根成、蔣院強：《農村土地承包經營權退出制度的缺陷及完善》，《農村經濟》2015年第3期；鐘漲寶、聶建亮：《論農村土地承包經營權退出機制的建立健全》，《經濟體制改革》2012年第1期。

④⑦[荷蘭]何·皮特：《誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產權和社會沖突》，林韻然譯，社會科學文獻出版社，2008年，第65—69頁。

⑤文貫中：《市場畸形發育、社會沖突與現行的土地制度》，《經濟社會體制比較》2008年第2期。

⑥張孝直：《中國農村地權的困境》，《戰略與管理》2000年第5期；馬良燦：《地權是一束權力關系》，《中國農村觀察》2009年第2期。

⑧黃鵬進：《農村土地產權認知的三重維度及其內在沖突——理解當前農村地權沖突的一個中層視角》，《中國農村觀察》2014年第6期。

⑨文中6個案例均來自于本文作者參與課題組于2011—2014年在成都周邊農村進行的調研。

責任編輯：澍 文endprint