高等院校引進中期滾動預算框架的策略與要點

朱琳琳，梁作琪，李勝華

（山東農業大學財務處，山東泰安271001）

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高等院校引進中期滾動預算框架的策略與要點

朱琳琳，梁作琪，李勝華

（山東農業大學財務處，山東泰安271001）

摘要：隨著預算管理在高校財務管理中的作用越來越突出，傳統預算的弊端逐漸顯現，高校滾動預算的理論研究與實踐應用日益迫切。本文從高校滾動預算的概念出發，探討了高校滾動預算的作用，著重研究了目前高校引進中期滾動預算管理模式的策略和困難，以及滾動預算具體編制的流程要點。

關鍵詞：滾動預算；高校預算管理；預算改革

十八屆三中全會提出改進預算管理制度，年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策上，收入預算從任務改為預期，預算確定的收支平衡狀態在執行中有可能被打破，為確保財政的可持續，就要建立跨年度預算平衡機制。中期滾動預算框架（Mid-Term Budget Framework，簡稱MTBF）是合理確定財政收支政策和重大項目資金安排，逐年滾動管理，實現規劃期內跨年度平衡的預算收支框架。實行中期滾動預算管理，有利于提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續性，保障重大改革政策實施，更好地發揮財政穩定器和“逆周期”調節器作用。修訂后的《中華人民共和國預算法》于2015年1 月1日起施行，隨后國務院印發《關于實行中期財政規劃管理的意見》，指出由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，這標志著財政預算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程，預算范圍由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展方面發展。教育部也要求部屬高校近快啟動滾動預算的編制工作。本文就高等學校引進中期滾動預算框架（MTBF）做初步探討。

一、目前高校預算管理存在的問題

目前高校預算已基本完成部門預算改革，從編制范圍看，預算涵蓋了部門或單位所有的收入和支出，不僅包括財政預算內資金收支，還包括各項預算外資金收支、經營收支以及其他收支，體現了“大收入、大支出”的原則，也就是通常講的“一個部門一本預算”。近年來高校預算已逐漸接納全面預算理念，摒棄了傳統的財務部門自上而下的編制程序，采用“二上二下”的編制流程，這一反復溝通的過程，旨在使預算編制得更為科學，更有針對性。現階段我國很多高校預算編制還存在一定的問題，這些問題為高校的發展帶來了一定的限制，阻礙了高校前行的腳步。

1、預算管理意識總體淡薄

長期以來，高校管理層預算管理意識淡薄，缺乏預算全局觀念，不重視預算編制，缺乏自主理財意識。首先，高校預算的編制主要由財務部門和有關個別人員參與，詳細的各部門預算收支內容沒有公布，預算的內容只有為數不多的人知曉，預算的透明度不高，缺乏公平性和公正性。其次，學校各職能部門及二級學院只是被動接受財務部門下達的預算指標。雖然多數高校都建立了二級財務預算管理體制，校級財務部門對各學院通過編制部門預算對經費使用進行總量控制，但二級學院在預算執行過程中，對預算缺乏管理意識，不明白自己的職責和權限，對于學校給定的經費預算缺乏統籌規劃隨意使用。

2、預算編制與學校事業發展規劃脫節

目前我國高校基本都是按照五年一個周期編制本校事業發展規劃，明確學校未來發展奮斗目標和重要戰略舉措。但規劃制定者和決策者們往往忽視發展規劃的財務可持續保障問題，忽視發展規劃中的戰略目標實現舉措與高校預算管理之間的關系，也沒有認識預算管理在學校資源配置與控制中的地位。同時，高校部門預算和校內預算編制往往只考慮年度平衡，沒有以學校所確定的事業發展規劃為起點，預算編制的戰略性不夠。

3、缺乏開展績效評價的內在動力

高校作為非營利組織，資金財產的耗費主要通過財政撥款和學費收入得到補償，沒有核算教育成本的迫切要求。長期以來高校對投入責任和支出績效不夠重視，未將績效評價納入高校預算管理，更沒有明確經濟責任和績效考核制度，對支出結構過程及結果不關注，從而造成資金使用效率不高。

4、滾動預算編制程序不規范，預算調整的權威性受到質疑

目前高校編制部門預算時主要采用定額法和基數法。定額法編制的費用預算基本按照國家規定標準編制，充分說明了我國高校預算的“依附型預算”特點。基數法主要是對一些沒有標準，根據歷史習慣編制支出預算的經費，如三公經費、水電經費、醫療經費等。編制測算依據很模糊，往往根據預算編制者的判斷進行，沒有從業務發展實際需要出發，從而導致預算執行效率低，經費執行與預算目標實現存在差異，預算執行者降低預算目標實現質量、內容和標準。同時，高校的預算編制方法存在的問題還有很多，例如高校的預算定額標準不科學，預算科目設置以及所使用的方法不夠規范科學，預算科目不夠細化全面，導致預算編制方法不科學等問題。這些財務的問題或多或少的影響著高校發展，為高校發展設置了障礙。

二、中期滾動預算框架的意義

在國外，中期滾動預算通常稱為中期滾動預算框架（MTBF），指在中期的時間跨度內準備年度預算的制度安排。在編制預算時，將預算期與會計年度脫離開，隨著預算的執行不斷延伸補充預算，逐期向后滾動，使預算期始終保持為一個固定期間的一種預算編制方法。滾動預算能夠從動態的角度把握學校近期的規劃目標和遠期的戰略布局，能夠根據前期預算的執行情況及時調整和修訂近期預算，有助于確保學校各項工作的連續性和完整性，充分發揮預算的指導和控制作用，有利于提高預算編制的準確性。從長遠來看，高校引進中期滾動預算框架有以下幾點意義。

第一，可更好地促進高等院校自身政策的連續性，形成有計劃有彈性的動態預算，減弱學校領導層人事更替對預算和政策連續性造成的負面影響，避免年度預算（一年一定預算限額）刺激各支出機構將本預算年度的支出推遲到未來，使未來的預算任務更難實現，清楚地反映延續現行政策和實踐新政策分別形成的跨年度成本（支出）。

第二，表明未來若干年度中學校的財政趨勢或者學校打算前進的方向，從而增進了預算透明度，并有助于學校師生、相關監管部門及其他利害關系者對學校進行監督。

第三，為年度預算的準備提供導向，年度預算應盡可能體現中期滾動預算中所反映的學校中期政策意圖，這將為編制年度預算提供方便，更好地確定年度預算的開支重點。

三、高校引進中期滾動預算管理模式的策略與要點

1、現階段高校引進中期滾動預算需克服的難點

高校一些收入的不確定性，為財務部門編制收入預算上增加了難度。依據預算編制的要求，高校內應該納入預算管理財務的收入，都要個數的納入預算的管理當中。但是高等院校的資金有著多方面的來源，高校每年會通過很多的渠道獲得大量科研經費，導致高校的科研經費存在著很大的不確定性，使得高校財務對高校的收入難以預測，一定程度上增加了高校財務部門的編制收入預算上的難度。另外，高校的收入還包括一些其他收入，如投資收入、捐贈收入及利息收入等，目前高校財務部門實行零余額賬戶，導致這些收入具有不確定性，為財務部門的預算編制工作帶來了難度。

高校預算編制的方法不夠科學。由于高校預算編制的方法不夠科學全面，導致了預算與最后的決算出現了偏差。通常高校下達部門預算是由預算內資金、預算外資金、非稅收入等組成。而部門的決算是按照高等院校會計制度規定而確定的，它包括高校的所有收支、例如財政撥款、上級補助收入等。很多高校都采用零基預算法，這種編制方法與高校決算編制方法存在著一定的差異，很容易造成預算與決算無法形成對比的局面，導致預算與決算的目標出現很大的差異。部門預算與校內預算的編制口徑不一致導致核算監控錯位，不利于真實反映預算執行情況。

2、高校引進中期滾動預算管理模式的策略

財政部財政科學研究所副所長劉尚希說，推動中期滾動預算，意味著決策方式要改變，特別是將中期預算與高校的五年規劃結合，將是高校治理觀念的改變，這就必然倒逼高校“從長計議”。財政部部長樓繼偉在《建立現代財政制度》文章中指出“為實現跨年度預算平衡，還應抓緊研究實行中期財政規劃管理，可先編制財政三年滾動規劃，實現逐年更新滾動管理，逐步強化三年滾動規劃對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性”。

高等學校應分兩步走，首先，啟動三年項目滾動規劃，經過3-5年逐步過渡到包括基本項目口徑和項目全口徑的中長期滾動預算。其次，高等學校應構建高校發展規劃信息化平臺，借助于數字化校園平臺，開發基于ERP（企業資源計劃，Enterprise Resource Planning）模式的高校資源計劃系統（University Resource Planning，簡稱URP），集成數字校園的所有信息化系統，提供信息共享，決策、計劃、控制與績效評價全方位的系統化管理平臺。針對中期滾動預算管理具體包括學校基礎信息數據系統、中長期發展規劃信息系統、項目庫建設管理系統、財務管理、預算管理、信息系統等，設計依托高校資源計劃系統的預算子系統，將預算編制流程中的各個環節實現無紙化操作和自動快速核算匯總。

預算管理組織是各項預算管理職能的執行主體，預算組織建設與預算功能的有效發揮存在密切相關性。高校應當在預算編制、執行、控制、考核等環節設立或明確相應的預算管理組織機構，明確機構職權，保證預算管理決策和控制功能的有效發揮。完善預算編制組織建設就是明確學校財務部門和相關部門在預算編制過程中的溝通、協調職責，關鍵是要確定財務部門在預算編制中的核心地位，充分發揮財務部門的經濟管理職責，強化與相關業務職能部門、院系的溝通和協調，控制因信息不對稱和業績考核困難導致的預算編制松弛和預算執行松弛。

3、滾動預算具體編制流程要點

項目庫是對項目進行規范化和程序化管理的數據庫，是編制項目支出預算的重要依據，原則上只有納入財政項目庫管理的項目才能安排預算。項目庫管理應遵循統一規劃的原則，將學校所有項目均納入項目庫，集中管理。項目庫中的項目應當分類管理，并按照輕重緩急進行合理排序，實行滾動管理。高校滾動預算具體編制流程可以分成五個階段，如圖1所示。

圖1　滾動預算具體編制流程圖

四、結語

優化高校預算管理模式，實施中期滾動預算，是國家財政改革的需要，也是高校自身發展的需要。中期滾動預算不是對年度預算的否定，而是包含了年度預算，服務于年度預算，增強了年度預算的連續性。中期滾動預算不是時間上的簡單延伸，而是一項革新性的系統管理工作。為構建科學高效的高校滾動預算管理體系，必須逐步樹立以戰略目標為導向的滾動預算管理理念，正確編制學校財務收入支出滾動預算計劃，規范滾動預算編制流程，才能形成有效的預算管理循環，才能有效解決現行高校預算管理存在的問題，才能在高校的科學發展中的發揮重要作用。

參考文獻

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（責任編輯：李曉）