淺析日本社會保障制度的發展歷程

施璟

一、日本社會保障制度的發展歷程

日本的社會保障制度始于20世紀20年代，至今已有90多年的歷史。而現代意義上的社會保障制度則成型于60年代，發展于70年代，成熟于80年代。具體來說，日本社會保障制度的發展歷程可以分為以下三個階段。

1.日本社會保障制度的形成時期

上世紀60年代前是日本的社會保障制度形成時期。二戰前日本就已有一些社會保障措施。戰敗投降以后，日本百廢待興，戰后難民的基本生活保障問題亟待解決，必須立即制定法律，建立能覆蓋全國范圍的社會保障體系。在國際社會的監督和指導之下，日本以保護全體國民的生存權和勞動權為宗旨，相繼出臺一系列社會扶助政策。1950年10月，日本首相咨詢機構“社會保障制度審議會”提出《關于社會保障制度的勸告》，給日本社會帶來了意義深遠的影響。勸告書提出了完整的日本社會保障制度的新框架體系和非常具體的實施辦法。勸告書提出后的十五年中，日本逐步確立了生活保護制度、社會福利制度、失業保險與勞動災害（工傷）保險制度、全民醫療保險制度、養老保險制度等。可見，1945年—1961年是日本社會保障制度的形成時期。它不僅確立了社會保障各分支制度體系，而且創建了社會保障管理體系和法制體系，特別是社會福利制度的發展，標志著日本社會保障已經從“救貧型”轉向“防貧型”，社會目標從解決生活貧困轉向了提高國民生活質量。

2.日本社會保障制度的發展時期

上世紀60年代到70年代是日本社會保障制度的發展時期。這一時期日本社會保障發展的重要標志是實現了全民養老保險和全民醫療保險。1962年之后，日本的物價驟升，貧富差距拉大，社會矛盾開始激化。為次，日本政府開始推行一系列政策：一方面，發展生活消費品生產，提高國民生活質量，刺激消費；另一方面，投資公共事業，大力發展社會保障。由此，1962年至1974年就成了日本社會保障發展的黃金時期。1973年，由于實行厚生老齡年金的物價補貼以及擴大健康保險，推行老年公費醫療制等，該年被稱為“福利元年”。此后，日本逐步形成了以社會保險為中心的社會保障體系，并以不同階層為對象，分成三大部分：一是國家扶助（包括救濟）以貧困階層為對象；二是社會福利以低收入階層為對象；三是社會保險以一般階層為對象。可以說，到20世紀70年代中葉，日本的社會保障體制初具規模。

3.日本社會保障制度的成熟時期

20世紀80年代后是日本社會保障制度的成熟時期。70年代中期以后日本經濟高速增長時代終結，經濟衰退導致日本財政赤字頻頻上升，巨額的福利型社會保障開支給日本政府造成巨大壓力。由此日本開始對社會保障政策進行調整，一是壓縮社會保障財政支出，減輕國家財政負擔；二是國家負擔的部分向地方政府、個人和參保者轉移；三是縮小保險支付標準之間的差距，推行支付標準均等化；四是探索社會保障本土化道路。同期日本出現人口老齡化現象，引發醫療保障費用大幅增長，老人醫療費用和醫療保險的財政赤字的空洞越來越大。因此，推行醫療保險改革，減少財政開支成為20世紀80年代社會保障制度調整和重新組合的關鍵。日本政府1982年制定了《老人保健法》，使醫療與保健相分離，同時又使醫療和保健兩個體制相互聯動；1984年修正了《健康保險法》，強化各個保險體系之間的聯動協調以及保險費用的公平負擔。

90年代之后，受互聯網全球化和經濟全球化浪潮的影響，國與國之間的競爭愈發激烈，許多國家都對本國的社會福利政策進行大幅度的調整和改革。日本政府進一步削減對社會保障的財政支出，強調企業、家庭和個人對社會保障的責任，逐漸引入私人部門參與社保基金的管理，一定程度上促進了社會保障的商業化運作。這次改革歷時長，改革力度也比較大，日本政府試圖通過20世紀末的改革，在21世紀將日本社會保障推入一個新的轉型期。這次改革提出的目標是對社會保障的基礎結構進行改革，也就是說要對戰后確立起來的基礎架構進行脫胎換骨的改造。其政策要點有：社會福利的對象由特殊群體擴大到一般市民階層；擴大民間團體以及個人參與社會福利服務和經營的渠道；擴大社區基層政權的權限和責任；放寬政府對福利財政、福利運作的各項限制；加強各項福利制度之間的銜接和互補；培養個人適度負擔福利費用的意識；確立以居民為主體的福利體系；發展以社區為依托的家庭福利型模式；以推進護理保險制度為突破口，改革養老保險制度；制定防止污染與保護自然以及美化生活環境的政策等，從而使日本社會保障制度日趨成熟。

二、日本社會保障制度發展歷程對我國的啟示

1.加強理論研究，注重頂層設計。

凡事“預則立、不預則廢”。戰后日本能夠不失時機地加快完善社會保障制度，很大程度上得益于“社會保障制度審議會”這一首相咨詢機構及時提出了《關于社會保障制度的勸告》，為日本社保制度的建立指明了方向，提供了頂層制度框架。黨的十八屆五中全會提出建立更加公平更可持續的社保制度。目標明確了，但是在推進過程中如何保證城鄉之間、各類群體之間更加公平？如何加強各項社保制度之間的銜接？如何確保社保基金的安全運轉？這些問題都需要由專業權威的機構進行深入研究，提前謀劃，并加強頂層設計。

2.加強社會保障的立法工作社會保障是一種政府行為，有一定的強制性。通過法律手段可以避免執行過程中的隨意性。日本在上個世紀50、60年代不到20年的時間內先后頒布近20項社會保障方面的法律，為其社會保障制度的全面建立打下堅實的基礎。目前世界上已有80多個國家和地區開征了社會保障稅。這一稅種的開征，為穩定社會保障基金來源提供了法律保證。我國在社會保障方面尚缺乏基本的法律、法規，現有的有關社會保障的幾項單行《條例》、《暫行規定》等行政法規也是粗線條的。急需加大立法進度，可參照日本的做法，從最急需的社會保障項目入手，先期制定《社會保險法》，《社會救濟法》等單行法規，使各項社會保障事業的運行步入法制化、規范化軌道。

3.未雨綢繆，積極應對老齡化社會的到來日本的社會老齡化程度比中國大約早30年。據專家測算，我國在2000年老齡人口占總人口比例和勞動人口與老齡人口的贍養比分別達到7%和10：1，已進入老齡社會，而且我國的老齡化社會還有一些不同于他國的特點如家庭養老功能相當薄弱，養老相關服務嚴重不足，老年人口數量高居世界榜首。我國的養老問題將日趨嚴重。現在必須嚴格防范重蹈“福利國家”的覆轍。要適度加大個人繳費比例，適當延長繳費期限，逐步推遲退休年齡，降低原來享受高福利待遇的受益人的利益。另外，應當發揚家庭養老的優良傳統，大力發展親屬、鄰居和社區相互守望、彼此照應的社會服務網絡。還要積極探索“醫養”結合的養老服務新型模式。政府應鼓勵有條件的社會醫療單位創辦醫療康復相結合的養老機構。培育高端養老護理市場，鼓勵社會力量舉辦各類養老護理機構。

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