鐵路招投標如何破冰起航

[摘要]2011年底，鐵路招投標活動在中治工辦的強力推動下進入地方交易中心進行。這使得整個鐵路招投標系統發生了翻天覆地的變化，從上層的權力配置到開評標過程，再到專家抽取及評標辦法，公示定標等環節無一不發生著變革。經過了4年的沉淀磨礪，鐵路招投標正在總結教訓，期待重新楊帆，破冰起航。

[關鍵詞]鐵路招投標；系統性風險；內部監管；監管改革

引言

1978年后，中國開始逐步實行招投標制度。這一制度使中國政府的職能發生了相應的轉變，逐漸使監管與操作分離，建立起一整套招投標流程；對優化資源配置、預防腐敗、推動經濟平穩運行起到重要作用。

2000年頒布的《中華人民共和國招標投標法》標志著中國招投標邁入法制時代。其賦予了“行政機關依法監督”的職能。

2011年頒布的《中華人民共和國招標投標法實施條例》是對《招投標法》的補充釋義，為行政機關依法監督提供了法律準繩，是招投標法制時代2.0版。

但在招投標法制化進程的大背景下，鐵路招投標卻爆出了高官貪腐窩案，數額之大觸目驚心。本文試圖分析鐵路招投標存在的問題，探索解決之道，以期其健康長久發展。

1、鐵路招投標的現狀

2010年是鐵路招投標的巔峰，招標額突破了8000億。正在全路卯足干勁，準備攻堅的時刻，2011年2月原鐵道部部長因涉嫌嚴重違紀被查，一時間鐵路系統風雨飄搖，人人自危。鐵路招投標監管這一炙手可熱的權力，成為人們避之唯恐不及的燙手山芋。時至今日影響仍未消散。

2011年鐵路招投標進入低谷期，鐵路項目一度停止招標。直至中治工辦強勢介入，推動鐵路招投標進入地方交易，交易量才逐年恢復。目前以中國鐵路總公司實施內部監管為主，國家鐵路局實施行政監督為輔，今年交易額有望超過9000億。

2、鐵路招投標存在的問題

2.1評標存在系統性風險

鐵路剛修改的評標辦法有兩種，一種是經評審最低價法，另一種是綜合評估法。招標人一般都會選擇綜合評估法，實際上這種方法可以使招標人的話語權更重。按照鐵總建設[2015]146號文件規定：“采用綜合評估法的，商務標、技術標和報價標滿分分別為100分，所占權重分別為20%、50%、30%。”

新規減少了報價標的權重，改變了之前報價決定一切的局面，突顯出技術標的地位，具有積極作用。但技術標不像報價標由計算公式得出，也不像商務標由資質及業績評分，是靠評標專家主觀經驗判斷評分的，缺乏足夠的客觀性。

按國家有關規定，評委會一般由6名專家評委和3名招標人評委組成。這樣就使得招標人評委在評審技術標時，擁有較大的話語權，基本可以間接決定中標人。使評標環節存在系統性風險。

2.2鐵路評標專家庫“年久失修”

鐵路系統評標專家庫早已有原鐵道部移交給國家鐵路局，但因諸多原因，一直未進行更新維護，連執行的管理辦法仍是原鐵道部時下發的鐵建設[2012]152號文件。這種情況導致，專家庫中人員信息失真。雖然號稱庫內有4000多位專家，但實際能聯系上來評標的不足1000位。專家資源未被有效利用。

鐵路系統評標專家培訓工作進展緩慢，分批分期，耗時費力。鐵路系統至今未實現網上培訓評標專家。鐵路評標專家因參與評標機會少等原因，評審水平相對地方專家較低，且礙于系統內，難與招標人評委據理力爭。

地方專家抽取系統并未針對鐵路特點升級，使用不便，容易出錯。

2.3鐵路招投標監管流于形式

目前鐵路招投標監管工作由中國鐵路總公司工程管理中心及各鐵路局負責具體實施。因任務重，人員少，職能限制，裝備技術條件有限，僅能對法律規定的環節進行監管，即項目進場后的開評標過程進行監管。項目進場前的部分處于失控狀態。使鐵路招投標監管流于形式，僅能認定其過程合法既合法。

2.4投標人惡意舉報

時至今日，鐵路招投標系統仍風聲鶴唳。僅需一個匿名電話，監管部門就要組織人力物力，花費大量精力對反映問題進行徹查，但調查結果往往是無中生有，與事實不符，屬惡意舉報。這種情況還有增加的趨勢，使得招投標過程被迫中斷，嚴重影響了項目進度，拖長了工期。

3、存在問題的原因

3.1個別人鉆空子

制度設計者根據實際情況歷次對《鐵路建設項目施工招標投標實施細則》進行修改完善。相比其他行業，鐵路出臺的招投標相關文件最多。

但仍有個別人打制度的歪腦筋，想鉆空子。比如鐵總建設[2014]59號文件的有關規定，報價標起到了決定性的作用。有個別單位就在報價上打歪主意，而不把主要精力花在技術創新上。今年針對這種情況，又新出臺了鐵總建設[2015]146號文件，[2014]59號文件同時廢止。由此報價標的權重大幅降低，技術標占主導地位。但因為技術標評審是主觀經驗判斷打分，受專家水平等多方面因素影響，易產生誤判等情況，且容易發生系統性風險。

3.2專家庫建設任務繁重

因為鐵路體制改革，政企分開。專家庫建設工作由國家鐵路局承擔，重建任務十分繁重，短期內仍要使用原鐵道部專家庫作為過渡。

另外，專家培訓工作近期仍需分批分期進行，需等整個專家庫系統上線后，才能實現網上遠程培訓。

根據新的評標辦法，專家的話語權比以往更大了。這種情況下，只能通過加強場內監督及專家自身素質，來保證評審質量了。

3.3監管者權責不對等

中國鐵路總公司派駐的監管者屬于內部監管，處置權較小，職級較低，但承擔的風險責任巨大。在不能掌握充分證據的情況下，難以對較隱蔽的違法違規情況予以及時制止。加之對相關法律精神的曲解和漠視，導致個別招標人肆無忌憚，為所欲為。而相關的行政監管部門并未及時跟進，也助長了這種態勢。

3.4草木皆兵的無奈

鐵路招標人現在最怕招客服系統標，能打包進“四電”招的，絕不會單獨招。原因很簡單，惡意舉報最多。誰也說不好這種亂象什么時候會終止。在未經查實前，誰也不敢判斷這次“狼”到底來沒來。這種背景下，使得一些投標人寄希望于舉報競爭對手，達到其自身利益。

而這種亂象的背后，隱藏著監管方深深的無奈。鐵路招投標以企業內部監管為主，必然要謹小慎微，要比行政監管標準高，范圍廣，因為鐵路系統再也經不起打擊了。所以草木皆兵也好，無中生有也罷，總之一個字，查。

4、構建新的監管體制解決問題

招投標是監管者、招標人和投標人三方博弈。鐵路招投標目前的形勢是招標人與投標人勢均力敵，而監管方勢微，這種力量懸殊的對比就造成了如今的種種亂象。于是建立新型的鐵路招投標監管體制的聲音呼之欲出。

新體制要堅持公開、公平、公正的原則，此外還要依法合規、權責對等、高效可靠。

因為目前鐵路實行的是企業內部監管，監管力度和水平與第三方監管機構具有一定差距。可以仿照湖北省招投標監督管理局的成功經驗及模式，成立一個鐵路行業的第三方監管機構，這樣監管會更公正、更權威、更專業。

第三方監管機構可以真正實現管辦分離，職責分清，使招投標不再流于形式，令招標人與投標人對法律法規重視敬畏。這個鐵路招投標第三方監管機構應該是不以營利為目的，可以由政府管理，也可由企業管理，但必須獨立運行，不受干擾。最好與公安的經偵部門合作，對違規評標專家的個人賬戶進行監控。不但要對開評標現場錄音錄像，還要抽調資深專家對評標結果進行分析，將不合格的評委剔除。應組織力量分期對以完成招投標項目進行回查，并對中標人實際履約情況進行備案，為今后的商務標評審提供可靠依據。

5、對鐵路招投標未來的展望

鐵路招投標應在現有基礎上，切實做好招標現場與建設現場兩場聯動工作。為業績好的施工單位提供更大的空間，培植大批優秀施工單位。

此外，有關權威部門應著手建立企業信息庫，包括企業資質庫、業績庫和人員庫。運用這個基礎庫，可開發出鐵路電子評標輔助系統，一方面可大幅度縮減商務標評審時間，另一方面為鐵路遠程異地評標打好基礎。

鐵路招投標監管體制改革任重道遠，需要鐵路工作者不畏艱難，頑強拼搏，才能破冰而行，逆境求存。

參考文獻

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作者簡介

李無為（1983年—），男，吉林九臺人，中國鐵路總公司工程管理中心工程師，工學學士，鐵路招投標監督管理。