綿陽市農村綜合改革試驗試點示范區運行現狀與對策研究

徐高原

[摘要]丘區農業鎮鄉位于山區和平原之間的“夾心層”，是全面小康的“瓶頸”，丘陵地區如何實現快速突破？對此，綿陽市農村綜合改革試驗試點示范區進行了積極的探索和嘗試。本文從運行現狀、存在的問題進行了調研，并提出了進一步推動發展的對策建議。

[關鍵詞]農村；丘區；綜合改革；途徑

農業一直是全面小康的“瓶頸”，是“四化”協調發展的弱項。而四川綿陽丘區農業鎮鄉位于山區和平原之間的“夾心層”，丘陵地區如何實現快速突破？對此，三臺縣南部丘區幅員面積約100平方公里、總人口47萬人的綿陽市農村綜合改革試驗試范區（以下簡稱“綜改區”）于2015年2月15日掛牌成立。力爭用三到五年時間，打造成扶貧開發樣板區、農村改革先行區、基層黨建示范區，為綿陽市乃至四川省丘區農村改革發展提供有益借鑒。

一、運行現狀

（一）堅持規劃引領，繪制建設藍圖。

1、連片發展現代農業產業。堅持“培植優勢、緊聯龍頭、扶持大戶”的產業發展思路，推動龍頭企業、專合組織、家庭農場與農戶有機結合，實現“龍頭定方向、協會聯農戶、產業進市場”的經營格局。一是大力發展優質糧油。二是以“品種優良化、養殖設施化、生產規范化、防疫制度化、糞污無害化”為核心，全面提升畜禽特色養殖的水平和科技含量。三是規劃種植柚類新品種，鞏固提升現有的中藥材種植和蠶桑養殖。四是依托魯班湖、三大路沿線、郪江和云臺觀兩點，發展精品休閑觀光農業。

2、綜合配套基礎設施。在道路建設上，依托縣鄉公路和通村公路，新建社道、作業路、入戶路，基本形成村道、社道網狀格局，滿足群眾生產生活基本需求；在水利建設上，切實改造小型泵站、蓄水池、傍山渠、田間渠，做到“旱能灌、澇能排”；在高標準農田建設上，利用田（土）調型、砌筑田（地）埂、測土配方施肥等多種方式，提高土地利用率。

3、改善提升人居環境。構建“小城鎮—中心村—集聚點”城鄉統籌發展新格局，重點推進土坯房改造、生態庭院、人畜安全飲水、新型能源等項目建設，提升群眾幸福指數。在土坯房改造上，對“綜改區”內4181戶土坯房實行全覆蓋改造，確保住房安全；在生態庭院建設上，通過農房四周建設小菜園、小果園等微田園，整治農房前廳后院環境；在新型能源發展上，新建戶用沼氣池，積極發展天然氣入戶，確保清潔能源占比達到90%以上。

4、構建服務型基層組織。選派黨性強、作風正、有經驗的機關干部擔任“第一書記”。推廣“年有安排、季有主題、月有活動、評有總結”的“四有”組織生活，不斷增強組織凝聚力。推行和開展黨員設崗定責、黨員責任區、黨員示范戶、黨員承諾制，促使黨員切實發揮先鋒模范作用。進一步采取“單獨式”、“聯合式”、“掛靠式”三種模式，提高農民專業合作社黨組織覆蓋率。切實落實村務黨務公開，加大監督力度，把黨風廉政建設貫穿于扶貧開發工作的全過程。

（二）多措并舉，創新發展路徑。

1、放活土地產權。重點抓好農村產權抵押融資、資金互助合作社、和財政項目資產量化等三個試點。創新產權流轉體制，破解“資源變資本”的難題；創新生產經營體制，破解“誰來種地”的難題；創新社會化服務體制，破解“怎樣種地”的難題。大膽探索農民有償退出土地（林地）承包經營權和宅基地使用權的模式和方法，切實放活土地產權。

2、培育新型主體。積極探索“農業園區+龍頭企業+專合組織+基地+農戶”、“農業園區+專合組織+農戶”、“大園區+小業主”等多種農村經營模式。推廣神龍糧油公司“訂單保底收購”和鐵騎力士公司“1211”（一棟圈、兩夫妻、年出欄1000頭生豬、純收益10萬元）等模式，帶動農民持續增收。

3、推進精準扶貧。不斷創新精準扶貧模式，加強與社會機構與愛心人士對接，邀請清華大學教育扶貧和醫療扶貧辦公室來綜改區調研對接，聯系中國心志愿者團隊開展“互聯網+扶貧試點”，充分借助移動互聯網，搭建社會愛心認識幫扶平臺，助力精準扶貧。

4、加大基礎投入。年內計劃啟動90公里縣鄉道路，150公里村社道路建設。群眾集資已達1200余萬元，開工建設社道路65.8公里，已完工28.4公里。小農水重點項目已經完成評審和招標公告發放，移民后扶項目、千億斤糧食項目、產糧大縣項目、高標準農田項目等涉農項目已基本完成項目前期工作。

5、創新社會化服務體制。大力發展“托管式”、“承包式”、“全程式”等多種類型的社會化服務模式，創新以“兩頭在企業，中間在農戶”的新型農業社會化服務模式。以實施“四川省電子商務進農村綜合示范縣”項目為載體，積極發展農產品電子商務和物聯網技術，搭建電子商務營銷服務平臺，促進當地農產品“走出去”。

6、創新投融資體系。目前，創新農村金融服務取得階段性成果，3個扶貧資金互助合作社正式啟動運行，產權抵押融資試點將于近期全面展開，農村產權交易中心9月底前掛牌運行。同時，出臺了《綿陽市農村綜合改革發展試驗區建設項目推進辦法》，積極吸引社會資本參與綜改區建設。

7、切實提升基層黨組織服務及治理能力。鼓勵外出創業成功人士回鄉競選村“兩委”負責人，選派黨性強、作風正、有經驗的機關干部擔任“第一書記”。推行村黨組織預警排位制、業績公示制和案查制。采取“單獨式”、“聯合式”、“掛靠式”三種模式，提高農民專業合作社黨組織覆蓋率。強化法制教育，加強依法治理，切實維護農村社會穩定。

二、運行中存在的問題

（一）定位問題。

對于改革，領導與群眾存在期望值的差異。領導對改革的期望是如何推動深丘地區經濟社會的全面發展，重點是扶貧攻堅。群眾的期望是“眼見為實，吹糠見米”。所以，目前改革工作并沒有全面鋪開。因為發展滯后，改革的主攻方向放在了扶貧攻堅和發展上。所以，綜改區的準確定位應該是：以改革創新為手段，扶貧攻堅為重點，黨的建設為保障，脫貧致富為目標。

（二）“機遇意識、有感發展觀念”有待增強。

對于三臺縣南路鎮鄉而言，是千載難逢的難得的歷史發展機遇，應緊抓不放，以時不我待、主動積極、勇于擔當的精神，把南路片區群眾的利益實現好、維護好、發展好。但有的干部甚至認為市綜改區的設立是“多了個婆婆”。工作中還是舊觀念、老思路，有部分干部觀望坐等，甚至還有個別干部不在狀態。

（三）體制機制問題。

一是關于綜改區體制問題。市委成立的綜改區機構和前沿指揮部，基本上是按既定的體制模式在運行。二是統籌協調機制問題。在項目的引進和實施方面，部門自成體系，綜改區前沿指揮部缺乏一定的自主權和統籌力度。

（四）要素保障問題。

一是道路和水利設施年久失修，集資難，勞力缺乏。二是電力不能保障供給，經常不定時停電，電壓低，不能滿足生產和生活的需要。三是通信不能全覆蓋。四是環境衛生差，垃圾處理難。

三、進一步推動綜改區發展的對策及建議

（一）堅定建設好綜改區的信心和決心。

一是綜改區半年的工作實踐證明，一班人敢于啃硬骨頭，抓短板，勇于創新，大膽探索，凝聚了人心，發揮了極大的示范引領作用。二是要進一步增強三臺的主體責任意識，切實調動三臺各級黨員干部的積極性。三是對綿陽市農村綜合改革發展試驗區前沿指揮部賦予更多的統籌指揮權。切實減少工作及發展中的中間環節，不斷提高工作效能。

（二）以發展現代農業為支撐，大力培育新型經營主體。

探索整合涉農項目資金，簡化項目審批程序。建立產業發展專項資金，為發展優質糧油和規模化標準化養殖業提供資金支持。研究出臺財政項目資金直接投向合作社、財政補助資金形成的資產交由合作社持有和管理的實施辦法。創新農業投融資方式，圍繞優勢特色產業發展，培育新型經營主體，發展家庭農場，引進龍頭企業。

（三）以精準扶貧為重點。

聚力解決好無房戶、危房戶、特困戶住有所居、住的安全的問題，確保2020年前全面完成危舊房改造；著力解決困難群眾持續穩定增收問題，培育新型農業經營主體，帶動特色產業發展，培育農村經濟新業態，創造更多適合貧困群眾的就業機會，引領他們過上好日子、走上小康路。探索以城帶鄉、以工扶農的扶貧新模式。組織縣（市）區、市級部門、國有控股企業、科研院所、大專院校等企事業單位開展對口幫扶和定點扶貧，幫助綜改區改造土坯房、整治人居環境、發展現代農業。

（四）以城鄉一體化為目標，有力推進公共服務均等化。

實施寬帶鄉村和電子商務進農村試點示范工作，推進三網融合改革。探索建立農村大病統籌制度，為村民建立健康檔案。吸引社會資本參與基礎設施建設，按照建設幸福美麗新村總體要求，健全農村基本公共服務體系，改善農村人居環境，提升農村公共服務水平。

（五）在“三個不斷強化”上下功夫，扎實推進綜改區各項工作。

1、不斷強化目標，精準把握工作節點。盡快完成先期試點村確權頒證、村級機制平臺建設等基礎工作，盡早完成農村產權評估、交易市場、融資擔保等配套體系和運行制度建設，力爭在農村產權確權登記、農村產權流轉管理、農村產權抵押融資等方面初步形成制度成果。

2、不斷強化力量聚合，切實做好統籌聯動。完善定期匯報、專題匯報等工作制度，爭取上級更大的關心支持。不斷完善農業農村發展規劃，強化項目資金配套，加大對改革試驗的綜合投入。加強領導和人力保障，確保每件事情有人管、有人抓。

3、不斷強化督導考核，確保改革發展成效。建立完善信息反饋、進度管理、調查研究、情況通報、督查督辦、效果評價、責任追究等系列制度，形成科學嚴明的目標管理體系，確保各項改革試驗有力有序有效推進。