公共行政的社會(huì)建構(gòu)

王遙遙

摘 要：社會(huì)建構(gòu)主義起源于20世紀(jì)80年代的哲學(xué)理念，開(kāi)拓了研究的新視角。公共行政的發(fā)展中，官僚制所建構(gòu)的以工具理性為核心的價(jià)值與思維模式發(fā)揮了非常重要的作用。然而，這種模式僅適用于穩(wěn)定的組織環(huán)境，難以應(yīng)對(duì)多變的、高度復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，也難以有效回應(yīng)和解決諸多社會(huì)問(wèn)題?；谌娵平淌凇豆残姓纳鐣?huì)建構(gòu)：解釋與批判》一書(shū)，在對(duì)官僚制批判的基礎(chǔ)之上，探討公共行政的社會(huì)建構(gòu)途徑，以及對(duì)公共行政社會(huì)建構(gòu)的反思。

關(guān)鍵詞： 公共行政；社會(huì)建構(gòu)；行政管理

中圖分類號(hào)： D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）14-0163-02

一、重釋公共行政的內(nèi)涵

（一）現(xiàn)代公共行政的局限性

現(xiàn)代公共行政的局限性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：垂直管理、物化的官僚制與復(fù)雜性。

1.垂直管理

現(xiàn)代公共行政的主要組成形式，就是韋伯的官僚制。這種官僚制是一種理想模式，是以權(quán)力分配作為支撐的垂直管理體系。權(quán)威和權(quán)力都位于金字塔的頂端，這導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)不必聽(tīng)取下層的意見(jiàn)和咨詢就可以做出決策，導(dǎo)致了決策的不科學(xué)和不民主，帶有濃厚的官僚主義。

2.物化的官僚制

官僚制注重工具理性，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、技術(shù)化、去人格化，遏制人性，使官僚制一步一步走向物化。韋伯的官僚制成為了一臺(tái)臃腫復(fù)雜的機(jī)器，而人成為了工具，只注重程序和規(guī)則而忽視結(jié)果，導(dǎo)致公共行政喪失了公共精神。

3.復(fù)雜性

政府作為一個(gè)公共機(jī)構(gòu)除了要服務(wù)公眾、謀求公共利益，還要顧及自身利益。正是因?yàn)樽陨砝娴淖分饘?dǎo)致機(jī)構(gòu)愈加膨脹和復(fù)雜，人浮于事，效率低下，笨重不堪。

（二）重釋公共行政的內(nèi)涵

全鐘燮教授認(rèn)為，為了理解日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，我們需要摒棄傳統(tǒng)的對(duì)公共行政的定義與看法，重釋公共行政的內(nèi)涵。主要可以從以下方面對(duì)公共行政進(jìn)行解讀。

首先是公眾地位的轉(zhuǎn)變。要從被動(dòng)的客體轉(zhuǎn)化為積極參與的主體。在以往概念中往往將行政管理的重要性置于公共行政之上，因而更多地強(qiáng)調(diào)工具理性，專業(yè)化和技術(shù)化，而忽視了公民的地位，認(rèn)為他們只是被動(dòng)接受公共服務(wù)。要以對(duì)話、溝通和協(xié)商為手段，鼓勵(lì)不同背景身份的人參與到公共行政中來(lái)，重新建構(gòu)行政管理理論。

其次是行政管理職責(zé)的轉(zhuǎn)變。要從單純的管理者轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)公民參與的促進(jìn)者。政府應(yīng)該為公民構(gòu)造雙方溝通的平臺(tái)與話語(yǔ)體系，向公民采納解決社會(huì)問(wèn)題的意見(jiàn)和建議。行政管理者必須為公民提供平等參與的機(jī)會(huì)，以保證他們能夠順暢表達(dá)自己的觀點(diǎn)和意見(jiàn)。行政管理者超越現(xiàn)代公共行政的局限性，通過(guò)溝通和公民參與來(lái)構(gòu)建更加富有意義的社會(huì)框架。

再次是公共行政要重新定位。應(yīng)該變管理為合作，變統(tǒng)治為治理。社會(huì)建構(gòu)主義并不否認(rèn)行政管理的重要性和技術(shù)性，而是引入公民參與，溝通和對(duì)話能更好地實(shí)現(xiàn)公共行政的目標(biāo)。在社會(huì)建構(gòu)主義者看來(lái)，20世紀(jì)80年代，政府、公民社會(huì)和企業(yè)之間的關(guān)系發(fā)生了明顯變化。參與治理的公民群眾通過(guò)對(duì)話與協(xié)商實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共利益的正確判斷。

最后是民主行政。公共行政的社會(huì)建構(gòu)主張建立一種平行合作關(guān)系，通過(guò)對(duì)話、分享和開(kāi)放式的交往分享社會(huì)權(quán)力。社會(huì)建構(gòu)通過(guò)協(xié)商與對(duì)話凸顯非科層制的合作治理形式，為推進(jìn)民主化的治理進(jìn)程提供了一個(gè)框架。

二、公共行政的社會(huì)建構(gòu)

（一）公共行政社會(huì)建構(gòu)的特征

1.社會(huì)建構(gòu)是一個(gè)框架

社會(huì)建構(gòu)最突出的特點(diǎn)就是要尋求對(duì)話和協(xié)商。公共行政不再單純是政府部門(mén)的事，同時(shí)也是民眾和非政府組織的事。社會(huì)建構(gòu)框架下，鼓勵(lì)多主體參與，實(shí)現(xiàn)公共治理的民主化。

2.承諾通過(guò)民主過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)變革

社會(huì)建構(gòu)承諾通過(guò)民主過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)變革，讓公民充分參與進(jìn)來(lái)，討論問(wèn)題，解決問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)公民的價(jià)值、思想和體驗(yàn)。此外，更加民主的公共行政能夠使政府的行政管理具有更好的接受性，使得政府的行政管理能夠更好地得到推行，提高政策和政府行為的合法性。

3.社會(huì)建構(gòu)過(guò)程鼓勵(lì)著人們的參與和奉獻(xiàn)

社會(huì)建構(gòu)旨在推動(dòng)公共參與，要求行政過(guò)程更加民主與公開(kāi)，鼓勵(lì)人們參與和奉獻(xiàn)。只有如此，公共行政才能夠更好地運(yùn)行。

（二）公共行政社會(huì)建構(gòu)的途徑

1.分權(quán)與權(quán)力分享

分權(quán)就是要把權(quán)力從中央層面下放到地方政府，使得地方政府的積極性得以調(diào)動(dòng)，進(jìn)而培養(yǎng)能夠積極參與公共行政的公民。在實(shí)際操作中，政府擁有非常大的權(quán)力。決策權(quán)往往位于金字塔頂層，處于下層的公務(wù)員和公民很難進(jìn)入到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，因而必須下放權(quán)力。否則，民主的社會(huì)建構(gòu)就不可能實(shí)現(xiàn)。

2.強(qiáng)化非主題討論的實(shí)踐

“民主的社會(huì)建構(gòu)依賴一個(gè)過(guò)程，這一過(guò)程促進(jìn)持續(xù)的互動(dòng)和連續(xù)的關(guān)系，倡導(dǎo)批判和反思行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)包容姑息反對(duì)聲音的真正對(duì)話與話語(yǔ)。”①主題性的討論為公民更好地說(shuō)出心聲和意愿提供了渠道和平臺(tái)。因此，要把主題性討論和非主題性討論都納入到公共行政治理的民主化進(jìn)程中來(lái)。

3.促進(jìn)信心和信任

現(xiàn)代公共行政，由于其局限性，民眾無(wú)法參與到公共政策的治理當(dāng)中，因而缺乏對(duì)政府的信任；同時(shí)，部分行政官員的不規(guī)范操作，喪失了民眾的信任。而公共行政的社會(huì)建構(gòu)就是重拾公共行政倫理的精神，重塑官員的倫理素質(zhì)和職業(yè)道德，讓民眾參與到公共治理中來(lái)，重新樹(shù)立民眾對(duì)政府的信任和信心。

三、公共行政社會(huì)建構(gòu)的反思

首先，由于政府的封閉禁錮運(yùn)行模式，使得公民和非政府組織實(shí)際上很難參與或影響到?jīng)Q策過(guò)程；設(shè)若參與進(jìn)去了，在一些緊急和重要時(shí)刻反而會(huì)延誤決策。其次，公民是否愿意參與公共政策的制定，參與公共治理的意愿是否強(qiáng)烈，即便主觀意愿強(qiáng)烈，政策參與過(guò)程中也還會(huì)受到客觀環(huán)境、制度條件與領(lǐng)導(dǎo)意志的影響。再次，如何保證公民順利參與，又如何保證其參與的真實(shí)性、所表達(dá)觀點(diǎn)的可信性，這是個(gè)亟待解決的問(wèn)題。最后，不同的治理主體來(lái)自不同的背景與環(huán)境、不同的利益團(tuán)體，因而難免發(fā)生沖突與矛盾，關(guān)鍵是如何調(diào)和且拿出行之有效的方案。公共行政的社會(huì)建構(gòu)任重而道遠(yuǎn)，但是，堅(jiān)信只要把握住社會(huì)建構(gòu)的內(nèi)涵，公共行政就能更多關(guān)注公共利益，為一般民眾所接受。

參考文獻(xiàn)：

[1] 全鐘燮.公共行政的社會(huì)建構(gòu)：解釋與批判[M].孫柏瑛，等，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[2] 喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.