以大健康產業推進連片特困地區精準扶貧

石興安　普永貴

摘要：貴州省黔東南州片區是滇黔桂石漠化連片特困地區貧困面大、貧困程度深的地區，也是該地區扶貧攻堅面臨的最大困難。貴州侗鄉大健康產業示范區的設立，對該地區的區域發展和扶貧攻堅具有重大意義，實現了大健康產業與精準扶貧的深度融合。

關鍵詞：黔東南州；大健康產業；特困地區；精準扶貧

滇黔桂石漠化區是全國 11 個集中連片特殊困難地區之一，是我國貧困面最廣、貧困程度最深、貧困發生率最高、民族自治地區最多、生態環境壓力最大的地區。2013年末，黔東南片區貧困人口167.29萬人，貧困發生率為42.11%。2013年該片區共有貧困人口總數為119.41萬人，貧困發生率30.6%。

2015年，貴州省在黔東南州石漠化片區設立貴州侗鄉大健康產業示范區。其核心區范圍是江縣洛香鎮、貫洞鎮和黎平縣肇興鎮，其中聯動區和輻射區覆蓋整個黔東南片區的區域。貴州侗鄉大健康產業是以少數民族文化旅游和大健康產業深度融合發展的實踐，也是探索少數民族貧困地區社會發展、實現同步小康的重要舉措，對推動少數民族連片特困地區跨越式發展和推進精準扶貧具有重大意義。

一、侗鄉大健康產業示范區發展現狀

（一）侗鄉大健康產業示范區的貧困狀況

貴州侗鄉大健康產業示范區（黔東南連特困片區）是滇黔桂石漠化連片特困地區貧困面大、貧困程度深的地區，扶貧攻堅難度大。黔東南連特困片區扶貧開發重點縣共有14個、重點鄉鎮155個、重點村2077個。由于該片區社會經濟發展起步較晚，農村社會經濟發展滯后，農民受教育程度低，勞動力素質偏低，產業發展單一、規模小、基礎薄弱，農村貧困人口多，貧困程度深，是貴州片區重點扶貧區域。

根據黔東南州特困片區社會發展狀況的分析，貧困集中表現為以下幾種貧困類型：

1.自然環境與地域導致的貧困。黔東南連特困片區處于云貴高原向桂北盆地過渡地帶，山高坡陡，溝壑深切，山地占總面積的93%，地理環境復雜，自然災害頻發，人均耕地面積少，土地貧瘠，導致農業發展生產條件差，廣大農村地區貧困人口逐年增長。《滇桂黔石漠化片區（貴州省）區域發展扶貧攻堅規劃2011—2015年》實施以來，雖然投入了大量的物力和財力對基礎設施進行改造，但山體滑坡、泥石流等自然災害依然頻發，導致基礎設施遭到嚴重破壞，交通極為不便，農田水利和生產生活條件沒有得到實質性的改變，因災返貧現象普遍。

2.文化教育導致的貧困。侗鄉大健康產業示范區對外開放較晚，人才和教育基礎設施建設不完善，致使少數民族各群體未能得到好的教育，“扶智”問題突出。示范區文化科技教育落后，人民群眾文化素質整體偏低，勞動者文化素質較差，不利于接受新思想、新技術，農業生產科技含量不高，生產方式陳舊，生產效率低下，廣種薄收的現象比較普遍，群眾自謀發展的能力較弱。

3.制度變革滯后導致的貧困。城鄉二元體制造成社會保障權利的缺失，很難公平地享受公共服務；由于缺乏必要的經濟和社會保障，農民因災、病致貧較為普遍。城鄉二元結構變革緩慢，山區少數民族群眾無法享受到充足的、高質量的教育、醫療和社會保障。醫療保險與救助制度不完善，也是因病致貧的主要原因。

（二）侗鄉大健康產業示范區扶貧政策實踐

為推動黔東南連片特困地區的區域發展，貴州省出臺了《貴州省“33668”扶貧攻堅行動計劃》和《貴州省月亮山區扶貧決戰三年行動計劃（2015—2017年）》，明確了黔東南連片特困地區社會經濟發展和扶貧攻堅工作的總體思路、目標和措施，并將扶貧任務分配到各個責任部門。

隨著各項減貧政策的不斷實施，黔東南州集中連片特困地區減貧取得一定成效。

1.貧困人口大幅度減少，貧困發生率下降。2013年，黔東南州連片特困地區農民人均純收入5345元，比2010年末增長68.93%，實現減少貧困人口48.33萬；2014年，28萬貧困人口脫貧、2個扶貧開發重點縣和30個貧困鄉鎮完成減貧摘帽任務，分別占減貧目標任務的112%、200%和120%，連片特困地區農村民居人均可支配收入6038元，貧困發生率下降17.36%。

2.扶貧項目、資金增加明顯。2014年，黔東南州連片特困地區共獲扶貧項目326個，資金4.4億元，完成目標任務的110%。區域內2014年扶貧攻堅示范縣（麻江縣、雷山縣、岑鞏縣），每縣得到8000萬元以上扶貧項目資金扶持，占滇桂黔石漠化片區貴州片區11個扶貧攻堅示范縣的27%。

3.精準扶貧個案管理不斷完善。為了進一步推進精準扶貧個案管理，滇黔桂連片特困地區黔東南片區各級政府出臺了相關的扶貧管理政策，如《中共黔東南州委、黔東南州人民政府關于在全州推行扶貧工作個案管理的意見》和《黔東南州干部結對精準扶貧個案管理工作方案》，通過具體措施實施精準扶貧個案管理。2014年，黔東南州特困片區61650家貧困戶224675人建立了結對幫扶關系，制定幫扶規劃和具體實施方案，采取“六個到村到戶”等工作措施開展結對幫扶，實現扶貧與干部“千斤重擔人人挑，人人身上有指標”。同時，對貧困人口實行分類管理，進行分類指導，定向施策，分別采取社會保障、產業扶貧和生態移民工程等不同措施進行扶持。建立結對幫扶關系，進村入戶調查和 “講、訪、幫、促”活動，貼近群眾、認真聽取群眾意見，針對性地采取幫扶措施，很好地解決了貧困群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。

4.建檔立卡，貧困對象識別進一步明確。在扶貧個案管理的基礎上，根據“分解、初選、公示、幫結、計劃、填寫信息、數據錄入、入網絡、更新”等步驟，落實“兩公示一公告”，實現公開，公平、公正的識別貧困人口。2014年，建立《扶貧開發建檔立卡信息管理平臺》，共錄入37.6493萬戶134.1307萬人，錄入一類貧困村947個、二類貧困村500個、三類貧困村406個，錄入片區規劃縣市16個，其中國家級貧困縣14個，省級貧困縣2個。

5.落實國家和省扶貧貼息貸款政策。優先安排小額信貸補償金試點，實行5萬元以下3年以內免擔保免抵押扶貧信用貸款，對造冊登記的扶貧對象，給予國家基準利率貸款貼息。對帶動黔東南片區貧困群眾脫貧致富的企業和合作社，其貸款可享受扶貧貸款貼息。

二、探索大健康產業發展下的精準扶貧模式

根據侗鄉大健康產業示范區規劃，示范區將守住發展和生態兩條底線，以苗族、侗族文化傳承與創新發展基地為依托，在保護、開發、傳承和發展中實現平衡， 打造少數民族地區產業轉型發展示范基地、農民創業及產業創新示范基地，圍繞“民族創意、文化旅游”為產業主線發展大健康產業。為此，要探索符合連片特困地區實際的精準扶貧模式，這是發展大健康產業首要考慮的問題。

（一）少數民族文化旅游扶貧開發模式

發展大健康產業，應建立少數民族文化旅游扶貧長效機制，使貴州侗鄉大健康產業示范區成為少數民族文化旅游目的地，吸引更多的外來人員，實現民族文化旅游與經濟發展的深度融合。

1.政府引導。要不斷完善當地的旅游基礎設施，改善旅游投資環境。在市場運作的基礎上，對民族文化旅游進行扶持和培育，特別是旅游管理和服務。注重旅游人才隊伍建設，引導少數民族群眾參與旅游開發，形成民族文化旅游產業共同體。

2.群眾參與旅游開發和經營。

要引導少數民族群體，特別是貧困群體參與旅游開發與經營，采用直接旅游扶貧的方式，引導少數民族民眾參與到旅游中來。如組織少數民族演出隊、開辦農家樂、旅游產品生產、經營與加工等，培育“亦農亦工”的旅游從業人員，充分利用農村富余勞動力發展旅游，打造苗族、侗族文化傳承與創新發展基地。

3.加強民族文化旅游資源開發。要加快不同民族文化旅游產品、傳統文化（節日、民俗）的開發，建立旅游產品和文化體驗產業鏈，實現少數民族旅游產品市場化，進一步提高少數民族文化旅游扶貧的開發水平。

（二）勞動力轉移扶貧開發模式

城市化過程中，農村勞動力轉移是一種自然而然形成的社會經濟現象，有自身發展的規律。在這一過程中，需要政府加以規范引導。構建以政府為主導，以市場為基本導向，根據大健康產業發展的需求，加大對農村不同層次的群眾進行職業技能培訓，使示范區的富余勞動力能夠就地轉移。政府承擔政策制定、培訓監督、就業監督、資金保障等職能，而招生、培訓、管理、安排就業等方面完全由培訓機構按市場要求運作。

（三）PPP扶貧開發模式

借鑒政府和社會資本合作（PPP）機制，建立伙伴關系，科學合理分配各方利益，明確各自權利和義務，不失為一條發展農村扶貧產業、壯大村級集體經濟的有效途徑。要制定科學的規劃方案，明確職責分工，統一管理；按照標準選擇承包戶，搞好土地流轉；建立監督機制，確保收益。

（四）電子商務扶貧模式

要在政府的引導下，培養電商人才，發展電商產業。通過電商平臺建設，拓寬本地產品銷售渠道，為大健康產業示范區各個縣的“銀飾”、“刺繡”和農特產品解決銷路難題。

三、大健康產業發展下推進連片特困地區精準扶貧的思路

（一）創新扶貧機制，推進扶貧改革

1.建立精準扶貧工作機制。在搞好建檔立卡貧困對象識別工作的基礎上，建立電子信息檔案，并向貧困戶發放《幫扶手冊》，進一步摸清貧困狀況，分析致貧原因，明確幫扶需求，落實幫扶責任和幫扶措施。

2.改革扶貧資金管理機制。扶貧項目審批權下放到縣，縣、鄉兩級作為項目資金的審批實施主體、責任主體和監管主體，加快推行鄉級報賬制步伐。

3.財政專項扶貧項目管理機制。改革扶貧項目審批權，將扶貧項目審批權全部下放到縣，全面實行目標、任務、資金和權責“四到縣”制度。嚴格扶貧項目審批和實際運行流程，實行統一的項目審批流程。

4.健全同步小康駐村工作幫扶機制。建立省、市、縣、鄉、村五級聯動扶貧工作機制，實現貧困鄉鎮、貧困村和貧困戶結對幫扶全覆蓋。

（二）推進精準扶貧個案管理

對扶貧項目實行精確化管理，實現扶貧項目的精確化、精細化、可視化、可控化管理，提高扶貧項目實施質量和效益。對生產生活環境惡劣的村寨，實行扶貧生態移民工程；對自然資源豐富、有產業基礎和優勢的地方，引導群眾加快優勢產業發展；對勞動力富余的家庭，引導勞動力轉移，拓寬就業渠道；有特殊技能的人員，加大支持力度，扶持特殊產業做大做強；對無勞動能力戶做好各方面的保障；對條件較好的村寨、農戶，要把扶貧攻堅和同步小康統籌安排部署，力爭早日實現減貧脫貧同步小康。

（三）推進駐村幫扶與精準扶貧深度融合

駐村干部在建檔立卡管理的基礎上，參與扶貧項目申報、組織實施、檢查驗收、績效評估等工作，切實加強駐村干部執行力建設，完善扶貧項目資金項目管理體制，實行“鄉鎮申報、縣級審批、鄉村實施、鄉鎮初檢、縣級驗收、鄉級報賬”的管理體制，以村為基本單位，通過鄉鎮申報項目，實現駐村干部“全程參與項目申報、全程指導項目實施、全程加強項目監管、全程督促項目評估”等，促進精準扶貧和駐村工作的深度融合，把黨的惠農政策和扶貧開發政策落到實處。

（四）發展大健康產業扶貧

1.培育和壯大大健康支柱產業。重點支持發展示范區內的優勢特色產業發展，加快示范區基礎設施建設，加大招商引資力度，形成規模效應、品牌效應，形成支柱性產業。引導農民通過產業轉移進入園區，實現從農民身份到城鎮居民和產業個人的轉變，增加工資性收入。

2.產業扶持到村到戶。按照一村一品的規劃，選擇適宜的產業，通過家庭農場、專業合作社、種養大戶的示范帶動，形成一村一品、一村多品的現代產業布局。通過土地流轉，土地入股、勞動力參股、技術資金合股等方式，將廣大農民從傳統繁重的農業生產中解脫，充分調動生產積極性，獲得穩定收入，實現減貧摘帽，最終實現全面小康。

3.加快農業產業化發展。集中力量重點培植和扶持具有帶動輻射能力、有使農產品加工增值、有品牌市場需求的農產品加工，走規模化、產業化、特色化發展的路子。根據大健康產業的基本特點，積極發展休閑農業、觀光農業，提高農業收益，促進一二三產融合發展。要圍繞示范區內建設現代高效農業示范區、休閑農業觀光帶，統籌規劃，加大休閑觀光農業資源、田園生態資源景觀、農村人文資源的開發力度，把農業建設、科學管理、農藝展示、特色產品等與旅游觀光融為一體。

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（作者單位：貴州凱里經濟管理學院、云南民族大學管理學院）

責任編輯：欣聞