從美國防部PPBE看美軍戰(zhàn)略管理特點(diǎn)

竇晨輝

【摘要】：二戰(zhàn)至今，美國軍事力量飛速發(fā)展，在結(jié)束了與蘇聯(lián)的兩極爭霸后穩(wěn)穩(wěn)成為世界第一軍事強(qiáng)國，這些都與美軍科學(xué)而高效的戰(zhàn)略管理體系有著密切的關(guān)系。美國國防部PPBE系統(tǒng)是美軍戰(zhàn)略管理體系中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，本文對(duì)PPBE基本情況、運(yùn)行流程和基本特點(diǎn)進(jìn)行簡要介紹，并總結(jié)歸納了PPBE系統(tǒng)所反映出的美軍戰(zhàn)略管理的普遍特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】：美軍;戰(zhàn)略管理;PPBE

引言：

習(xí)主席指出，軍隊(duì)能不能打仗、打勝仗，科學(xué)管理起著關(guān)鍵作用。要更新管理理念、完善管理體系、優(yōu)化管理流程，提高專業(yè)化、精細(xì)化、科學(xué)化水平，推動(dòng)我軍向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)集約高效發(fā)展。1當(dāng)前，國防和軍隊(duì)改革正如火如荼的展開，軍隊(duì)建設(shè)正在向“軍委總管、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的體制逐步轉(zhuǎn)變，建立一套科學(xué)的戰(zhàn)略管理機(jī)制對(duì)新時(shí)期我軍建設(shè)至關(guān)重要。放眼全球，美軍經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)形成了一個(gè)龐大且細(xì)致的戰(zhàn)略體系與戰(zhàn)略管理體系，并推動(dòng)著美國軍事力量能夠靈活適應(yīng)日新月異的科技發(fā)展和風(fēng)云莫測的國際形勢(shì)。雖然美軍的戰(zhàn)略管理體系建立在其特定的政治制度和社會(huì)土壤之上，但在一定程度上反映出了信息化軍隊(duì)建設(shè)的一般規(guī)律。

從1947年頒布《1947年國家安全法》成立軍事部及參聯(lián)會(huì)，到1962年麥克納馬拉出任國防部長后推行新的“規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算”系統(tǒng)（PPBS），再到1986年《戈德華特—尼克爾斯法》強(qiáng)化參聯(lián)會(huì)主席戰(zhàn)略規(guī)劃職能發(fā)揮，美軍戰(zhàn)略管理的思想一直在實(shí)踐中進(jìn)步，直到2008年美國防部發(fā)布《戰(zhàn)略管理規(guī)劃》文件，戰(zhàn)略管理才以正式文件的形式出現(xiàn)。文件中指出，戰(zhàn)略管理決策主要流程是由“規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算與執(zhí)行”系統(tǒng)（PPBE）、國防采辦系統(tǒng)（DAS）以及聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)（JCIDS）構(gòu)成，其最終目標(biāo)是對(duì)現(xiàn)有條令、組織、訓(xùn)練、物資、領(lǐng)導(dǎo)與教育以及人員和設(shè)施進(jìn)行發(fā)展，以更好地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。在PPBE、DAS和JCIDS這三大系統(tǒng)中，PPBE作為國防部資源分配的中心框架和決策過程，其作用發(fā)揮尤為關(guān)鍵。弄清楚PPBE的運(yùn)行機(jī)制對(duì)理解美軍戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)起著至關(guān)重要的作用。

1.PPBE概述

1962年，出身福特公司的美國防部長麥克納馬拉，以自身管理經(jīng)驗(yàn)結(jié)合20年代美國管理學(xué)家弗雷德里克·泰勒提出的“科學(xué)管理理論”，在軍隊(duì)推行了“規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算”系統(tǒng)（PPBS），從而結(jié)束了預(yù)算管理中軍種各自為政的混亂局面。9.11事件后，世界戰(zhàn)略格局的變化促使美軍加緊推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，部隊(duì)建設(shè)模式也從“基于威脅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎谀芰Α保械腜PBS系統(tǒng)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。國防部長拉姆斯菲爾德依據(jù)上世紀(jì)80年代管理學(xué)家湯姆·比德斯提出的“下放權(quán)力”理論，于2003年5月22日發(fā)布了“管理倡議決定913號(hào)”文件，正式使用PPBE系統(tǒng)代替PPBS系統(tǒng)。與PPBS相比，PPBE的預(yù)算與計(jì)劃階段同時(shí)展開，簡化了計(jì)劃與預(yù)算編制工作流程，提高了軍費(fèi)配置效率;實(shí)行預(yù)算年、非預(yù)算年周期為兩年的運(yùn)行制度，加強(qiáng)了預(yù)算決策的靈活性與時(shí)效性;增加了執(zhí)行階段環(huán)節(jié)，對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算環(huán)節(jié)進(jìn)行不間斷的審查與評(píng)估，確保資源配置的合理性。

2.PPBE運(yùn)行流程

美國防部“規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算和執(zhí)行”系統(tǒng)是國防部資源分配與決策的核心流程，其最終目的是在有限的財(cái)政預(yù)算下將戰(zhàn)略指導(dǎo)與戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為近期與長期的人力、物力、財(cái)力以及武裝力量建設(shè)的詳細(xì)計(jì)劃，并通過反復(fù)評(píng)估和審查確保這些計(jì)劃的科學(xué)性及合理性。

如果將美國國防部的戰(zhàn)略管理體系看作是一個(gè)現(xiàn)代化的工業(yè)車間，那么，PPBE就是車間里一條精密的流水線。在這條流水線的起始階段，也就是規(guī)劃階段，規(guī)劃人員將《國家安全戰(zhàn)略》（NSS）、《國防戰(zhàn)略》（NDS）、《國家軍事戰(zhàn)略》（NMS）和《四年防務(wù)評(píng)估》（QDR）中涉及美軍的 “能力需求”連同國會(huì)發(fā)布的“財(cái)政指南”，參聯(lián)會(huì)主席的“參聯(lián)會(huì)主席項(xiàng)目建議”（CPR）以及作戰(zhàn)司令部的“綜合優(yōu)先列表”（IPL）進(jìn)行綜合考量，形成這一階段的最終產(chǎn)物《國防規(guī)劃計(jì)劃指南》（DPPG）。下一階段，在《國防規(guī)劃計(jì)劃指南》的指導(dǎo)下，計(jì)劃與預(yù)算環(huán)節(jié)同時(shí)展開，計(jì)劃階段形成的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》（POM）經(jīng)過“參聯(lián)會(huì)主席項(xiàng)目評(píng)估”（CPA）和國防部費(fèi)用與項(xiàng)目評(píng)估主任（DCAPE）領(lǐng)導(dǎo)的三星項(xiàng)目組評(píng)估后提交常務(wù)副部長咨詢工作組（DAWG）;預(yù)算階段形成的《預(yù)算估算提案》（BES），交由國防部管理與預(yù)算辦公室（OMB）進(jìn)行預(yù)算審查后遞交國防部副部長，并更新未來財(cái)年國防項(xiàng)目（FYDP）。最后，計(jì)劃與預(yù)算階段的最終產(chǎn)物在國防部得以匯總，對(duì)于其中涉及的重大預(yù)算問題，各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)都有一次機(jī)會(huì)向國防部長提出預(yù)算意見，最終形成資源管理決策（RMD）并與總統(tǒng)預(yù)算中軍隊(duì)預(yù)算部分實(shí)現(xiàn)對(duì)接，并再次更新未來財(cái)年國防項(xiàng)目。

3.PPBE系統(tǒng)反映出美軍戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)

3.1以需求為牽引

要理解“需求牽引”，就要弄清楚兩方面問題，既“需求是怎么產(chǎn)生的”和“需求如何牽引發(fā)展”。一、需求是怎么產(chǎn)生的。深入剖析PPBE的規(guī)劃階段不難看出，從國家安全委員會(huì)到國防部、參聯(lián)會(huì)，再到戰(zhàn)區(qū)和軍種，每一級(jí)都有每一級(jí)的需求，可以說是逐級(jí)指導(dǎo)、逐級(jí)分解以及逐級(jí)確定。在《國家安全戰(zhàn)略》界定國家利益、明確必須實(shí)現(xiàn)的國家戰(zhàn)略目標(biāo)之后，國防部據(jù)此在《四年防務(wù)評(píng)估》與《國防戰(zhàn)略》中對(duì)國防優(yōu)先任務(wù)與相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)提出戰(zhàn)略指導(dǎo)意見。參聯(lián)會(huì)以《國家安全戰(zhàn)略》和國防部文件為指導(dǎo)，在《國家軍事戰(zhàn)略》中為聯(lián)合部隊(duì)提供軍事目的、途徑、手段與風(fēng)險(xiǎn)等方面的指導(dǎo)。各軍種部長和各戰(zhàn)區(qū)指揮官負(fù)責(zé)組織本部門參謀機(jī)構(gòu)，依據(jù)上述文件確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，并結(jié)合各自實(shí)際情況與作戰(zhàn)能力，制定自身的戰(zhàn)略目標(biāo)與力量發(fā)展需求。二、需求如何牽引發(fā)展。“基于能力”的部隊(duì)建設(shè)模式?jīng)Q定了美軍發(fā)展過程中能力需求對(duì)資源分配起到了決定性作用，能力上的需求往往會(huì)成為各部門制定規(guī)劃的依據(jù)和考量，這點(diǎn)在PPBE的整個(gè)流程中都有體現(xiàn)。例如在進(jìn)行規(guī)劃初始階段開展的超前評(píng)估（FEA），主要對(duì)戰(zhàn)術(shù)航空器、綜合空間與導(dǎo)彈防務(wù)、戰(zhàn)略通信和信息作戰(zhàn)、遠(yuǎn)程系統(tǒng)族、機(jī)載情報(bào)、監(jiān)督與偵察、網(wǎng)絡(luò)防護(hù)、全球態(tài)勢(shì)、作戰(zhàn)裝備重新部署等方面上的能力欠缺提出需求，為軍種部和國防部門制定計(jì)劃和編制預(yù)算提供依據(jù)。再如作戰(zhàn)司令部提交的綜合重點(diǎn)清單，就是作戰(zhàn)司令部根據(jù)能力差距評(píng)估（CGA）生成的重點(diǎn)能力需求項(xiàng)目，為國防部最終生成《國防規(guī)劃計(jì)劃指南》提供依據(jù)。

3.2以聯(lián)合為統(tǒng)籌

伊拉克戰(zhàn)爭之后，美軍對(duì)聯(lián)合作戰(zhàn)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析研究，認(rèn)為現(xiàn)有的作戰(zhàn)概念已經(jīng)無法滿足信息技術(shù)發(fā)展日新月異的未來戰(zhàn)場。為解決這一問題，美軍提出了“先天聯(lián)合”的概念。“先天聯(lián)合”較之以往的聯(lián)合概念主要區(qū)別在“先天”二字上，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)在建設(shè)過程中的聯(lián)合，而不是使用過程中再去聯(lián)合。PPBE的整個(gè)過程都是以“先天聯(lián)合”的思想進(jìn)行統(tǒng)籌的，其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一、由遠(yuǎn)及近的聯(lián)合規(guī)劃。美軍一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃文件，從最頂層的《國家安全戰(zhàn)略》到各軍種部的軍種戰(zhàn)略，在進(jìn)行威脅分析時(shí)都會(huì)分為當(dāng)前存在的威脅和未來可能的威脅，與之對(duì)應(yīng)的就是當(dāng)前應(yīng)具備的能力以及未來要發(fā)展的能力。在進(jìn)行戰(zhàn)略管理時(shí)，美軍往往會(huì)把發(fā)展應(yīng)對(duì)或阻止未來威脅的能力作為優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目，并以此引導(dǎo)現(xiàn)有能力的發(fā)展。PPBE系統(tǒng)規(guī)劃階段形成的《國防規(guī)劃計(jì)劃指南》與計(jì)劃階段形成的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》都是以未來六年為周期進(jìn)行制定的，目的就是以長遠(yuǎn)規(guī)劃引領(lǐng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展。二、自上而下的聯(lián)合模式。2003年以前，美軍的需求體系是“自下而上”的，軍種各自為政，只針對(duì)自身建設(shè)提出需求，需求實(shí)現(xiàn)后國防部再去考慮裝備集成與聯(lián)合作戰(zhàn)的問題。這種聯(lián)合方式是不完整的聯(lián)合，各軍種裝備在進(jìn)行互通互聯(lián)時(shí)經(jīng)常難以相互兼容。而在PPBE系統(tǒng)中，國防部和參聯(lián)會(huì)占據(jù)著需求分配的主導(dǎo)權(quán)，各軍種和戰(zhàn)區(qū)司令部處于從屬地位，在規(guī)劃的初始就以聯(lián)合為原則自上而下管理資源，交付部隊(duì)的裝備具備先天的聯(lián)合性。

3.3以制度為保證

資源管理決策直接事關(guān)軍隊(duì)和國防建設(shè)的好壞，是影響戰(zhàn)爭勝負(fù)的關(guān)鍵因素，必須要靠科學(xué)、嚴(yán)格的制度作為保證。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物諾思認(rèn)為：“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或確切地說一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競爭關(guān)系。制度是一系列被制定出來的規(guī)則、秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效用最大化的個(gè)人行為。”2經(jīng)過十幾年的發(fā)展，PPBE系統(tǒng)已形成了一套較為完善的制度，主要表現(xiàn)在;一、科學(xué)的運(yùn)行制度。PPBE制度的科學(xué)性源自于其復(fù)雜的“文件觀”和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹斑^程觀”。所謂文件觀就是指在不同層級(jí)不同節(jié)點(diǎn)以形成階段式文件的形式指導(dǎo)系統(tǒng)運(yùn)行，如規(guī)劃階段形成的《戰(zhàn)略組合評(píng)估備忘錄》《國防規(guī)劃計(jì)劃指南》，計(jì)劃階段形成的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》，預(yù)算階段形成的《預(yù)算估算提案》以及最終形成的《資源管理決策》，這些文件在邏輯上向下指導(dǎo)，對(duì)上支撐，左右銜接，形成系列，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)、有步驟地逐層細(xì)化充實(shí)。3所謂過程觀，是指制定規(guī)劃、執(zhí)行決策、效果評(píng)估、決策調(diào)整這樣一個(gè)連續(xù)循環(huán)的過程。PPBE系統(tǒng)無論是整個(gè)流程還是計(jì)劃、規(guī)劃、預(yù)算、評(píng)估四個(gè)部分，都是按照過程觀“規(guī)劃、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整”的要求嚴(yán)格落實(shí)。二、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估制度。與PPBS相比，PPBE最大的不同就是增加了執(zhí)行程序，執(zhí)行程序的主要作用是對(duì)以前項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行審查，并且與在OSD（國防部長辦公廳）層面的PPBE活動(dòng)一起進(jìn)行。4可具體理解為，國防部及參聯(lián)會(huì)相關(guān)審查評(píng)估部門在整個(gè)PPBE過程使用績效度量準(zhǔn)則對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，以確定是否符合軍事戰(zhàn)略規(guī)劃，能否產(chǎn)生預(yù)期效益，并以此做出更科學(xué)的規(guī)劃調(diào)整。三、嚴(yán)苛的法規(guī)制度。和中國的依法治軍類似，美國在部隊(duì)建設(shè)方面也很注重法規(guī)制度的運(yùn)用，DoDD 7045.14《規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行過程》是國防部關(guān)于資源分配的主要指令，也是支撐起PPBE系統(tǒng)龐大的架構(gòu)和復(fù)雜的流程的法理依據(jù)。PPBE中的流程雖多，卻沒有一件是可以領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決定的，無論是起止時(shí)間、負(fù)責(zé)部門，還是運(yùn)用的手段、要達(dá)到的效果法規(guī)中都有明確的約定。

4.總結(jié)

PPBE系統(tǒng)只是美軍戰(zhàn)略管理體系中進(jìn)行資源分配決策的部分，但是管中窺豹，可見一斑。美軍的戰(zhàn)略管理是一個(gè)長期性、全局性、系統(tǒng)性的高層集體動(dòng)態(tài)工作過程，需要將“領(lǐng)導(dǎo)重視”分解為可操作的，以及能夠?qū)?zhàn)略“落地”的具體工作，也就是從理想到現(xiàn)實(shí)、從遠(yuǎn)期到近期、從全局到局部以及從不確定到確定的全部工作的過程。這種戰(zhàn)略管理思想具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性，現(xiàn)階段對(duì)于加強(qiáng)我軍的戰(zhàn)略管理具有很強(qiáng)的指導(dǎo)借鑒作用。

參考文獻(xiàn)：

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