城市規(guī)劃中的公共利益初探

陸士濱

摘 要：城市社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的、多子系統(tǒng)的巨型系統(tǒng)，各類要素在城市發(fā)展過程中往往會(huì)產(chǎn)生種種矛盾，城市發(fā)展進(jìn)程的原因恰恰是這些矛盾。在這些矛盾中，有的是互相沖突的，有的則可能會(huì)協(xié)調(diào)起來，它們既可能推動(dòng)城市的發(fā)展，也有可能會(huì)阻礙城市的健康發(fā)展。而城市規(guī)劃的工作就是如何協(xié)調(diào)解決這些矛盾，闡述城市規(guī)劃中以公共利益為重的原因，分析城市規(guī)劃中公共利益的表現(xiàn)形式，分析影響城市規(guī)劃中公共利益實(shí)現(xiàn)的因素，最后提出城市規(guī)劃中公共利益實(shí)現(xiàn)的途徑。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；公共利益；初探

一、城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)以公共利益為重的原因分析

（一）從理論上看，城市規(guī)劃具有公共性

城市空間和土地本身是巨大的財(cái)富，在市場經(jīng)濟(jì)條件下作為一種特殊商品成為了不同利益集團(tuán)爭奪的目標(biāo)。作為城市開發(fā)資本擁有者的開發(fā)商，投資商把守的是“經(jīng)紀(jì)人”信條，其追求的基本目標(biāo)和行為方式是城市空間及土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化。然而，從另一個(gè)角度來看，包括土地在內(nèi)的城市空間并不僅僅只具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值方面的意義，城市是城市的構(gòu)成者廣大普通市民共同生活的空間。

（二）從實(shí)踐上看，城市規(guī)劃是政府公共政策的一部分

城市規(guī)劃是政府公共政策的一部分，政府在城市規(guī)劃的編制和實(shí)施中起著相當(dāng)重要的作用。在規(guī)劃行為中，政府與開發(fā)商最大的不同是政府的行為目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，但這并不能完全避免現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)“政府失靈”的狀況而損害到公共利益。城市規(guī)劃中的“政府失靈”主要表現(xiàn)為政府的無效干預(yù)（包括干預(yù)行為的效率太低）和過度干預(yù)。

二、城市規(guī)劃中公共利益的表現(xiàn)形式

（一）維護(hù)法律秩序

在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，城市規(guī)劃具有極其重要的地位，任何行為主體，只要他涉及到土地利用和建設(shè)活動(dòng)，就必須服從城市規(guī)劃，法律授權(quán)城市規(guī)劃就土地利用和建設(shè)問題作出具體規(guī)定，哪些地方可以進(jìn)行建設(shè)，可以進(jìn)行什么建設(shè)，建設(shè)多大的面積，建什么樣的形式，這些都可以認(rèn)為是法律秩序的組成部分，也是法律秩序的具體實(shí)施途徑。

（二）提供公共服務(wù)

隨著市場機(jī)制的進(jìn)一步完善，政府的職能越來越多地轉(zhuǎn)向提供公共物品和公共服務(wù)。弗里德曼曾在他著名的《公共領(lǐng)域的規(guī)劃》一書中對于公共規(guī)劃進(jìn)行了分類，從中可以看出，規(guī)劃的主要功能在于倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成長，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，提供各種公共服務(wù)，尤其在私人投資無意經(jīng)營的領(lǐng)域內(nèi)的公共服務(wù)，如公交、公路、大型水電站等。

（三）追求美好環(huán)境

包括對于美好城市形象的追求，對于優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量的追求，對于舒適生活的追求等等。這從來就是城市規(guī)劃工作的基本目標(biāo)。對于美的追求是出于人的一種天性，城市規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)人們這種追求的技術(shù)手段，從這個(gè)角度說，城市規(guī)劃代表了公共利益。

三、影響城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)公共利益的主要因素

（一）規(guī)劃師個(gè)人私利的因素

作為城市規(guī)劃方案的直接編制者，規(guī)劃師在維護(hù)公共利益方面也扮演著重要而特殊的角色。規(guī)劃師所需具備的素質(zhì)，除了專業(yè)知識(shí)和技能外，還必須樹立正確的關(guān)于規(guī)劃工作及規(guī)劃道德的價(jià)值觀念，其核心理念就是規(guī)劃師應(yīng)最終以公共利益而不是以客戶的利益為重。如今規(guī)劃師不僅僅受到市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，隱藏在規(guī)劃背后干預(yù)或迫使規(guī)劃師讓步的“無形”力量是多方面、多層次的，他們都可能損害規(guī)劃師全心全意為公眾服務(wù)的職業(yè)道德。實(shí)際上規(guī)劃師們一直處于一種公共利益價(jià)值觀與私人利益追求的矛盾之中，雖然規(guī)劃教育和職業(yè)道德約束總是在培養(yǎng)著規(guī)劃師的社會(huì)責(zé)任感，但是在這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)尚不夠發(fā)達(dá)，法制還不夠健全，社會(huì)價(jià)值觀正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型社會(huì)，人們的自利性可能會(huì)不斷膨脹。

（二）規(guī)劃師利益集團(tuán)的自利性

規(guī)劃師作為權(quán)力集團(tuán)的一部分，掌握著資源分配的權(quán)力，以一種凌駕于其他集團(tuán)與利益主體之上的心態(tài)，高談闊論公共利益，并具有實(shí)現(xiàn)公共利益的制度資源，自動(dòng)扮演著公共利益的代表者。而作為知識(shí)集團(tuán)的一份子，也很難逃脫一般知識(shí)集團(tuán)的特點(diǎn)，即把他們的利益附著在其他利益集團(tuán)的利益之上。城市規(guī)劃在當(dāng)代越來越淪落為領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)現(xiàn)其政績的技術(shù)手段。還有人成為開發(fā)商的代言人，為了開發(fā)企業(yè)的利益貢獻(xiàn)自己的才智。此時(shí)，公共利益的問題幾乎無從談起。

（三）城市規(guī)劃部門的自利性

城市規(guī)劃部門作為政府行政主管部門不僅具有管理公共事物的本質(zhì)屬性，也有為了自身行業(yè)或組織的生存與發(fā)展創(chuàng)造條件的本質(zhì)屬性，在與其他政府部門的競爭中，維護(hù)本部門本行業(yè)的權(quán)威和地位。城市規(guī)劃部門，一方面是政府的一個(gè)職能部門，另一方面，也是一種利益共同體，是其成員的共同利益的代表者。因而，為了部門的利益與政府其他部門爭利益的情況也就在所難免了，遺憾的是，城市規(guī)劃部門經(jīng)常在這種利益之爭中成為犧牲品。

四、城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑

（一）實(shí)現(xiàn)從技術(shù)科學(xué)向政策科學(xué)的轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃學(xué)科要實(shí)現(xiàn)從技術(shù)科學(xué)向政策科學(xué)的轉(zhuǎn)變。引進(jìn)政治學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究成果，更好的學(xué)會(huì)將城市規(guī)劃放在其運(yùn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中加以研究，學(xué)會(huì)從社會(huì)的本源上研究土地利用與空間發(fā)展問題，這才有可能真正實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的科學(xué)化。

（二）理清社會(huì)利益機(jī)制問題

城市規(guī)劃必須研究社會(huì)利益機(jī)制問題，尤其是必須研究社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)權(quán)制度問題。只有充分了解社會(huì)的需求，了解了社會(huì)個(gè)體的需求，才有可能從中發(fā)現(xiàn)，達(dá)成社會(huì)公共利益，才有可能通過土地利用，空間開發(fā)等媒介來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。

（三）確立城市規(guī)劃中的利益訴求機(jī)制

必須在法律上明確，在實(shí)際操作中確立城市規(guī)劃中的利益訴求機(jī)制。既然規(guī)劃的核心問題是利益協(xié)調(diào)問題，那么就不能按照一般的技術(shù)問題或工程問題進(jìn)行規(guī)劃決策，要從制度上保證社會(huì)不同利益群體有公平的機(jī)會(huì)參與到規(guī)劃決策程序中來，必須徹底改變由少數(shù)社會(huì)精英把持城市規(guī)劃的局面。

（四）強(qiáng)化規(guī)劃師的職業(yè)道德

應(yīng)該強(qiáng)化規(guī)劃師的職業(yè)道德，應(yīng)該確保規(guī)劃師為公共利益服務(wù)的職業(yè)道德底線，同時(shí)，要研究建立對規(guī)劃師違反職業(yè)道德的懲處機(jī)制和因維護(hù)公共利益而遭受損失的利益賠償機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]張兵.城市規(guī)劃理論發(fā)展的規(guī)范化問題對規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀的思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2005（2）.