我國新型城鎮(zhèn)化面臨的困境與選擇

趙沖（中共遼陽市委黨校，遼寧　遼陽　111000）

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我國新型城鎮(zhèn)化面臨的困境與選擇

趙沖
（中共遼陽市委黨校，遼寧遼陽111000）

［摘要］中國的城鎮(zhèn)化是當(dāng)今世界規(guī)模最大速度最快的城鎮(zhèn)化，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)發(fā)展能力和水平，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國至關(guān)重要。世界經(jīng)濟(jì)史表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是已經(jīng)完成工業(yè)化的老牌資本主義國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，這也是我國加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和如期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年目標(biāo)”的戰(zhàn)略選擇。我們必須通過一系列綜合改革破解面臨的困境和難題，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。

［關(guān)鍵詞］新型城鎮(zhèn)化；工業(yè)化；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

一、我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要意義

1.從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看。世界經(jīng)濟(jì)史表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是已經(jīng)完成工業(yè)化的老牌資本主義國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律，這也是我國加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和如期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年目標(biāo)”的戰(zhàn)略選擇。工業(yè)革命以來，一個(gè)國家要成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中，都借助了城鎮(zhèn)化這個(gè)平臺(tái)。實(shí)踐證明，發(fā)達(dá)國家成為強(qiáng)國的過程，也是其城鎮(zhèn)化率逐步攀升的過程。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，必須遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，著力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

2.從國家戰(zhàn)略看。黨的十八大和中央城市工作會(huì)議，都對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了部署，明確要抓好城市這個(gè)“火車頭”，大力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。在一個(gè)13億多人口的大國推進(jìn)城鎮(zhèn)化，沒有先例可循，單純拿來主義不可行，必須按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求，從我國社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，把握好方向。2011年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，首次超過50%這個(gè)城鎮(zhèn)化拐點(diǎn)，標(biāo)志著我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變革，即城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，為了保證我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，各級(jí)地方黨委政府，必須凝心聚力，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精神，按照“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的新型城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)，真抓實(shí)干，破解改革發(fā)展難題。

3.從生產(chǎn)要素看。其一，從馬克思主義基本理論角度看。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，“人是生產(chǎn)力中最活躍的因素”。生產(chǎn)力是人類征服自然和改造自然獲得物質(zhì)生活資料的能力。勞動(dòng)者是生產(chǎn)力中最活躍最根本的因素，離開了勞動(dòng)者生產(chǎn)力就失去了內(nèi)涵。勞動(dòng)工具需要人去創(chuàng)造和使用，勞動(dòng)對(duì)象需要人去作用，離開了人，勞動(dòng)工具和勞動(dòng)對(duì)象就成了不發(fā)生任何作用的廢物。人們常說的生產(chǎn)力都是講的社會(huì)生產(chǎn)力，即群體生產(chǎn)力，而不是個(gè)體生產(chǎn)力。群體生產(chǎn)力就有一個(gè)合力和分力問題，只有群體生產(chǎn)力中每個(gè)勞動(dòng)者的奮斗目標(biāo)一致，合力才能最大化發(fā)揮出來。中國已經(jīng)進(jìn)入到了改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，全國人民無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村常住人口，其需求無非衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)。在各級(jí)政府的引導(dǎo)和幫扶下，在企業(yè)最大化承擔(dān)社會(huì)責(zé)任前提下，居民必須最大化的發(fā)揮自己的主觀能動(dòng)性，努力讓自己過上一天比一天好的日子，每個(gè)個(gè)體都好了，全民都好了，國家就好了。所以，要讓生產(chǎn)力中最活躍的每個(gè)人內(nèi)心都充滿希望，從而創(chuàng)造價(jià)值。要讓廣大農(nóng)村居民和轉(zhuǎn)移人口平等參與改革發(fā)展進(jìn)程，努力打造人人參與，人人盡力，人人享有的和諧社會(huì)。

其二，從中國特色社會(huì)主義理論角度看。讓全體人民共享改革發(fā)展成果是我們黨執(zhí)政為民的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的根本力量。“相信誰、依靠誰、為了誰，是否始終站在最廣大人民的立場上，是判斷馬克思主義政黨的試金石”。對(duì)于馬克思主義執(zhí)政黨來說，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，牢固樹立馬克思主義群眾觀點(diǎn)，自覺貫徹黨的群眾路線，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，是最緊要的。黨的十八大報(bào)告提出了“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)”。目標(biāo)的關(guān)鍵在“全面”，這里的“全面”不光體現(xiàn)在涉及領(lǐng)域的全面性，也體現(xiàn)在覆蓋人群的全面性，即“不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”。廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的重要體現(xiàn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出共享發(fā)展的理念，注重的是解決社會(huì)公平正義問題，也揭示了當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。改革發(fā)展成功與否，最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是人民是否共同享受到了改革發(fā)展的成果。

二、我國新型城鎮(zhèn)化面臨的問題

世界經(jīng)濟(jì)史表明，城鎮(zhèn)化率50%是個(gè)拐點(diǎn)，因?yàn)樗粌H是一個(gè)國家社會(huì)變革的標(biāo)志，而且是與城市乃至于整個(gè)國家社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)緊密相關(guān)的警戒線。大家比較熟知的歷史事件有伊朗發(fā)生的霍梅尼革命，土耳其發(fā)生軍事政變，巴西以及歷史上的英國都在城鎮(zhèn)化率50%的當(dāng)口發(fā)生了一系列的變革事件。我國2010年的城鎮(zhèn)化率是49.7%，2011年達(dá)到51.3%，說明我國正處于城鎮(zhèn)化拐點(diǎn)階段，因此，必須高度關(guān)注民生，提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化過程中，我們面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題。

1.戶籍制度問題。上世紀(jì)50年代的戶籍制度沿用至今，已經(jīng)成為阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的主要制度性障礙。當(dāng)前，我國有2.7億左右農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換和生活地域轉(zhuǎn)移，但卻沒有實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。2014年我國城鎮(zhèn)常住人口7.49億，城鎮(zhèn)化率為54.77%，然而戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有36.3%，兩個(gè)數(shù)據(jù)之間的差異，根子在于當(dāng)前戶籍制度。客觀地講，我國戶籍制度改革一直在不斷推進(jìn)，但沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。原因之一是戶籍附帶著基本公共服務(wù)職能，地方政府苦于財(cái)政壓力，沒有足夠的積極性為轉(zhuǎn)移人口落戶，近年這種狀況雖有改變，但一些地方政府推出的戶籍制度改革，主要是針對(duì)本轄區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而針對(duì)外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶門檻仍然較高。部分城鎮(zhèn)雖然實(shí)行了居住證制度，但配套措施跟進(jìn)不夠，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在相關(guān)社會(huì)保障方面沒有“市民化”。原因之二是城鄉(xiāng)區(qū)域之間的二元結(jié)構(gòu)。中國是政治資源參與分配的國家，幅員遼闊，東中西部、城市之間、城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等諸多方面差別巨大，就像地理學(xué)概念中的自然資源分布區(qū)間分割線——“黑河騰沖線”標(biāo)明的一樣，該線的右下端既是自然資源的分布密集區(qū)，也是社會(huì)資源分布的集中區(qū)。中西部地區(qū)的農(nóng)村富余勞動(dòng)力為了追求工資性收入，離土離鄉(xiāng)，農(nóng)民工就地就近城鎮(zhèn)化無法實(shí)現(xiàn)，人口大量異地轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致“留守兒童、留守婦女、留守老人”現(xiàn)象，引發(fā)一定的社會(huì)問題。

2.土地制度問題。土地問題涉及億萬農(nóng)民的切身利益，如何配置土地資源事關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移、人地分離現(xiàn)象較為普遍，“誰來種地”“怎么收益”成為城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的嚴(yán)峻問題。部分地方政府采取了承包地入股到合作社的試點(diǎn)，但土地入股“非農(nóng)化”時(shí)有發(fā)生。承包地流轉(zhuǎn)，到手的只有租金；入股，則所有增值部分都能分享。但在一些地方農(nóng)村基層組織經(jīng)常以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入為由，擅自集中農(nóng)戶承包地對(duì)外招商引資，搞強(qiáng)迫入股，畫餅充饑，以經(jīng)營權(quán)入股之名，改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)，承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)效性和持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。近年來，我國積極開展農(nóng)村土地管理法制建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，取得了一定成效。但土地流轉(zhuǎn)缺乏長效約束機(jī)制，管理決策不善，經(jīng)營監(jiān)管不力，隨意性大。農(nóng)村存量集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn)，需要通過國家征用轉(zhuǎn)化為國有土地才能進(jìn)入市場。土地收益分配過程中，地方政府拿大頭，集體和農(nóng)民能夠分享到土地增值帶來的收益十分有限，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入受到制約。此外，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍非常有限，按規(guī)定只能在本集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，土地作為生產(chǎn)要素的功能沒有得到有效利用。

3.公共服務(wù)問題。基本公共服務(wù)主要包括義務(wù)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、保障性住房等。基本公共服務(wù)供給水平與城鎮(zhèn)化水平相輔相成，相互制約。新型城鎮(zhèn)化以來，基本公共服務(wù)均等化成為社會(huì)公平與正義，保障民生與民權(quán)的代名詞。但實(shí)際情況是基本公共服務(wù)的供給水平并沒有與城鎮(zhèn)化率的提高同步。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國有超過半數(shù)的省、直轄市基本公共服務(wù)供給與城鎮(zhèn)化水平脫節(jié)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等接受義務(wù)教育仍有障礙，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)居住地不能享受再就業(yè)保障，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保障體系有待健全，在城鎮(zhèn)參加社會(huì)保險(xiǎn)的比率和保障水平偏低。第一代農(nóng)民工已經(jīng)面臨養(yǎng)老問題，工傷和養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有應(yīng)保盡保，農(nóng)民工沒有被納入城鎮(zhèn)居民失業(yè)登記的統(tǒng)計(jì)范圍和城市最低保障覆蓋范圍，住房保障體系亟待完善，公共租賃住房供給不足，農(nóng)民工居住條件艱苦，缺乏將普通外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入保障性住房的機(jī)制。

4財(cái)稅金融問題。我國的財(cái)政支出存在嚴(yán)重的2/8現(xiàn)象，一度超過80%的財(cái)政支出集中在20%的區(qū)域，國家在公共服務(wù)設(shè)施投入上總體以城市為主，盡管中央提出新增投入向農(nóng)村傾斜，但在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)差距很大。由于農(nóng)業(yè)平均利潤率偏低，農(nóng)村有限的資金還在通過郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用合作社流向城市。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作機(jī)制有待完善，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算沒有納入農(nóng)民工公共服務(wù)專項(xiàng)支出，經(jīng)費(fèi)來源沒有保證。各級(jí)政府在農(nóng)民工基本公共服務(wù)中的事權(quán)有待于進(jìn)一步厘清，中央和地方政府之間的財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步明確，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配原則固化，沒有根據(jù)區(qū)域內(nèi)人口基數(shù)的變化而做出相應(yīng)調(diào)整。地方財(cái)政收入大多依賴土地出讓收入，部分地方政府經(jīng)營城市、服務(wù)一方百姓的能力不強(qiáng)，極大制約了財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金支持，多元化的城鎮(zhèn)化投融資體制有待完善。此外，農(nóng)村金融服務(wù)體系有待健全，針對(duì)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融產(chǎn)品研發(fā)不足，資金融通方面靈活性不夠，嚴(yán)重制約了金融對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持。

5.城鎮(zhèn)建設(shè)和管理問題。城鎮(zhèn)化建設(shè)一度存在只求速度和規(guī)模，不注重質(zhì)量和效益的情況，急于求成，貪多求大，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化搞成了“圈地運(yùn)動(dòng)”、“造城運(yùn)動(dòng)”等，粗放、低水平擴(kuò)張狀態(tài)導(dǎo)致個(gè)別地方的城鎮(zhèn)化率存在水分。地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，普遍缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃，缺少系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施等硬件質(zhì)量差，硬件建設(shè)與城市公共服務(wù)、社會(huì)治理等“軟件”能力提高不協(xié)調(diào)。自然增長式的城鎮(zhèn)化給城市資源和環(huán)境帶來巨大壓力，部分特大城市和大城市出現(xiàn)了頑固的“城市病”，挑戰(zhàn)了地方政府治理城市的能力。部分中小城市承載新增人口的能力明顯不足，尤其是中西部地區(qū)在吸引、留住、用好轉(zhuǎn)移人口方面的能力十分薄弱，必將嚴(yán)重制約“三個(gè)一億人”目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前一些地方仍將城鎮(zhèn)擴(kuò)張、新城新區(qū)建設(shè)和土地資源大面積開發(fā)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要抓手，其中不乏對(duì)自然生態(tài)和資源環(huán)境造成了較大破壞，對(duì)資源環(huán)境的開發(fā)利用沒有底線思維，無限透支。節(jié)能減排工作沒有嚴(yán)厲的長效考評(píng)機(jī)制，健康安全的環(huán)境質(zhì)量和公平共享的環(huán)境公共服務(wù)得不到保證。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須解決體制和機(jī)制方面的問題，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面各項(xiàng)改革基數(shù)的統(tǒng)計(jì)和測算，摸清底數(shù)。同時(shí)強(qiáng)化法制保障，讓各利益相關(guān)方的利益有保障，尤其要保證居民部門的利益，底線是不受損，目標(biāo)是追求最大化。政府部門要適當(dāng)?shù)赝顺隼娌┺摹Ｒ獓@新型城鎮(zhèn)化中扮演重要角色的“人”、“地”、“錢”等要素，通過深化一系列配套改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變身份、保障權(quán)益和尊嚴(yán)，最大化釋放改革紅利。

1.加快戶籍制度改革。根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，到2020年要努力解決1億左右已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶問題，其他已進(jìn)城但未落戶的人口要通過建立居住證制度來解決他們的基本公共服務(wù)問題。當(dāng)前，深化戶籍制度改革，重點(diǎn)是落實(shí)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同類型城鎮(zhèn)落戶的政策，疏堵結(jié)合，實(shí)施差別化落戶政策。主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問題。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，并且保證戶口登記與實(shí)際居住地相一致。使戶口逐步與各項(xiàng)公共服務(wù)脫鉤，消除城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在明顯的二元結(jié)構(gòu)。各級(jí)黨委政府應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。總之，戶籍制度改革必須按照自愿分類、公平有序的原則，逐步提高戶籍人口比重。

2.完善土地制度。我們必須本著解放和發(fā)展生產(chǎn)力的根本要求，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)益，深化土地管理制度改革。切實(shí)保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配權(quán)，保障好“三權(quán)”對(duì)于順利推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化至關(guān)重要。“三權(quán)”其實(shí)對(duì)應(yīng)的就是“三塊地”。一是對(duì)于承包地，加快確權(quán)登記頒證工作，加強(qiáng)規(guī)范承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場及服務(wù)體系，健全工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入和監(jiān)管，根本目的在于保證土地的承包經(jīng)營權(quán)可以抵押和擔(dān)保。二是對(duì)于宅基地，要先試先行，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就可以利用這筆相當(dāng)可觀的財(cái)富作為他們進(jìn)城后的安家費(fèi)和事業(yè)啟動(dòng)資金，同時(shí)有助于城鄉(xiāng)要素的交互循環(huán)。三是對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在合法合規(guī)的前提下，允許其出讓、租賃、入股，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，實(shí)行與國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)必須嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，防止侵蝕集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。積極開展土地綜合整治與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。總之，要審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，不能觸碰三根紅線，即“土地公有制性質(zhì)不變、18億畝耕地紅線不能破、農(nóng)民利益不損失”，建立兼顧國家、集體、個(gè)人利益的土地增值收益分配機(jī)制，完善保障機(jī)制。

3.推進(jìn)財(cái)稅金融體制改革。一是通過財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度體系，探索農(nóng)業(yè)人口市民化的成本由中央與地方、政府與企業(yè)、企業(yè)與居民幾個(gè)層次共同分擔(dān)。分配一般性轉(zhuǎn)移支付要考慮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的增支因素，分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要逐步按照常住人口口徑計(jì)算，切實(shí)緩解一些城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而增加的財(cái)政支出壓力。加快地方稅收體系建設(shè)，穩(wěn)定地方稅源，合理確定土地出讓金的分配比例，提高其使用效率，最大限度減少土地財(cái)政。為了保證城鎮(zhèn)建設(shè)資金鏈的接續(xù)，我們要改革投融資體制，優(yōu)化資金鏈條的供給模式，降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)和吸引民間資本通過特許經(jīng)營（PPP）等方式參與城市基建投資和運(yùn)營，充分利用境外資金并做好對(duì)外資的監(jiān)管。創(chuàng)新地方政府融資方式，允許其通過投融資平臺(tái)發(fā)債等方式多渠道融資，從而提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。二是通過金融體制改革，保證城鎮(zhèn)化推進(jìn)所需要的現(xiàn)金流。要建立多元化的農(nóng)村金融體系，大力發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)。該體系既包括政策性銀行、商業(yè)性銀行，也包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等民間非銀行機(jī)構(gòu)，還有農(nóng)村保險(xiǎn)、擔(dān)保、征信、農(nóng)產(chǎn)品期貨等機(jī)構(gòu)。上述機(jī)構(gòu)都要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)能夠抵押或質(zhì)押，融通資金，為新型城鎮(zhèn)化助力。

4.增加基本公共服務(wù)內(nèi)容。黨的十八屆五中全會(huì)做出增加公共服務(wù)供給、實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小收入差距、建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度、推進(jìn)健康中國建設(shè)、促進(jìn)人口均衡發(fā)展等八個(gè)方面的部署，這既是關(guān)于共享發(fā)展的有效制度安排，也是我們推動(dòng)共享發(fā)展的重要著力點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)在常住地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“有活干、有學(xué)上、有房住、有保障”的目標(biāo)，必須解決他們迫切需要的義務(wù)教育、社會(huì)保障、就業(yè)支持和保障性住房等基本公共服務(wù)問題。一是解決農(nóng)民工進(jìn)城的問題，必須把農(nóng)民工子女逐步納入到公立學(xué)校體系，把進(jìn)城落戶農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系和公共就業(yè)服務(wù)體系，政府尤其要增加專項(xiàng)投入，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的專業(yè)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)他們?cè)诔鞘袠窐I(yè)的本領(lǐng)。二是深化住房制度改革，完善住房保障制度體系，要建立購租并舉的住房制度，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口，大力發(fā)展房屋租賃市場，鼓勵(lì)一些存量房較大的房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型為以批量住房租賃為主營業(yè)務(wù)，這將極大地解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題，更有助于消化巨大的房地產(chǎn)庫存。三是改善城鎮(zhèn)常住人口的居住條件，兼顧城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的困難群眾，既要將符合條件的農(nóng)民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障實(shí)施范圍，也要著力改善城鄉(xiāng)住房困難群眾的住房條件。棚戶區(qū)改造等保障安居工程是重大的民生工程，也是發(fā)展工程，更是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“壓艙石”。要在統(tǒng)籌考慮地方財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上，制定適合本地區(qū)的管理辦法，推動(dòng)政府購買“棚改”服務(wù)，不斷創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作模式，發(fā)揮開發(fā)性金融的支持作用，形成多元化“棚改”實(shí)施主體。總之，中央和地方要合力推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋。

5.改革城鎮(zhèn)建設(shè)和管理體制。城市是我國各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方，全面建成小康社會(huì)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須要抓好城市這個(gè)“火車頭”，其中小城鎮(zhèn)就是“列車箱”。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化這列火車能否跑得又快又穩(wěn)，必須靠城市這個(gè)車頭來帶動(dòng)。城市的建設(shè)和管理，一是提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和前瞻性，促進(jìn)“多規(guī)合一”。二是提升建設(shè)水平，加強(qiáng)城市地下地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市。三是提升管理水平，著力打造智慧城市。我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要因地制宜、分類實(shí)施、試點(diǎn)先行。國家的試點(diǎn)方案中，在東中西部省、市、縣、鎮(zhèn)，不同層級(jí)、不同區(qū)域確定了64個(gè)試點(diǎn)市鎮(zhèn)，其中以小城市和小城鎮(zhèn)為主。我們應(yīng)該大膽探索整縣改市，或者切塊設(shè)市，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求。啟動(dòng)大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)應(yīng)該積極進(jìn)行設(shè)市或改區(qū)的改革，注重經(jīng)驗(yàn)分享，探索大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)管理改革的新模式。統(tǒng)籌規(guī)劃、地方為主、脫貧攻堅(jiān)、綜合推進(jìn)，大力開發(fā)中西部地區(qū)，以城市群建設(shè)為載體，以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、要素稟賦和絕對(duì)優(yōu)勢，培育優(yōu)勢互補(bǔ)、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)體系，做到“產(chǎn)城融合”。做大做強(qiáng)中西部中小城市和縣城，提升人口承載能力，促進(jìn)1億人在中西部就地就近城鎮(zhèn)化。建空間環(huán)境管控制度，形成人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土開發(fā)格局和城鎮(zhèn)格局，確立環(huán)境資源開發(fā)底線，要堅(jiān)持集約發(fā)展，限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，立足國情，敬畏自然、保護(hù)自然，改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，著力提高城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)性和宜居性。

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［13］中央城市工作會(huì)議精神.

責(zé)任編輯宮秀芬

［作者簡介］趙沖（1971－），女，遼寧遼陽人，中共遼陽市委黨校經(jīng)濟(jì)與管理教研室主任、教授，遼陽市市級(jí)優(yōu)秀專家，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

［中圖分類號(hào)］F291.3

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1672－2426（2016）03－0049－05