基于教育券理論的高等教育投資制度選擇

◎朱佳鑫

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基于教育券理論的高等教育投資制度選擇

◎朱佳鑫

摘要：針對目前我國高等教育投資多元化的發展趨勢，借鑒國際上高等教育政府投資中應用比較廣泛的教育券制度，探究我國高等教育實施教育券制度的適用性以及推廣發展等趨勢。

關鍵詞：教育券；教育投資回報；制度選擇

根據國家“十二五”人才發展戰略的要求，我國高等教育的發展與投資形成了多元化的運行模式，以國家為主導，社會民間資本投資多元化的態勢逐漸形成。但是由于投資回報率較低，大學的招生生源逐年下降等，使得高等教育的投資回報要求和規避風險顯得尤為重要。由于目前我國的高等教育投資體制還很不完善，在涉及改變我國原有高等教育投資方式的時候，一些傳統的思維模式還在起作用，導致資源投入渠道狹窄，與發達國家的高等教育投資體制相比，還存在對投入資源利用不科學、不合理的現象。因此，以投資主體為研究對象，研究構建適合我國國情的高等教育多元化投資體制，對拓寬高等教育投資渠道、優化社會資源配置和提高辦學質量具有重大意義。

教育券制度的形成與發展

目前實施教育券制度的國家和地區有：美國（兩市一州）、英國、智利、澳大利亞、哥倫比亞、瑞典、芬蘭、波蘭、肯尼亞、荷蘭以及我國臺灣和香港等。但是，教育券制度目前的投資優良性效果一直是國際教育投資理論界爭論不休的話題。

教育券（school voucher） 理念來自于國際發達國家的教育投資理論與方法的代幣券表現形式。20世紀40年代，美國貨幣經濟學派的代表人物米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）提出了教育券理論，認為基于“臨近影響”的存在和父愛主義的關懷，政府有理由對教育進行適當的干預，但這并不意味著政府應對公共教育制度實行壟斷管理，而應該引入市場機制[1]。

通過實行教育券制度，學校之間會因為學生有了適當的選擇權而增強競爭，這樣會促使政府教育管理的效率提高和各學校教育教學質量的整體提高[2]。國際教育理論界的共識是，教育券必須面對受教育者并提供充足的經費支持。列文（Levin）在20世紀60年代提出了高等教育券模式的要素構成：第一，政府決定其資助的目標群體，并授予教育券。獲得資助資格的學生將用教育券支付所選擇學校中的學雜費。第二，獲得政府認可的高等院校。參加教育券制度的高校必須首先通過政府有關部門的資格認可。教育券制度不僅是直接資助，還可以是一個混合資助項目，而且終身有效。第三，建立教育券信息頒布制度[3]，成立一個特殊機構，以便收集和發布有關高等教育系統的學校、課程以及就業等信息。高等院校也可根據就業市場信息的反饋，及時調整學校課程服務，從而適應市場需要。

教育券制度悖論

1.教育券的帶動機制

（1）作為一種創新性的教育財政體制，教育券制度會給我國的高等教育投資理論與實踐帶來積極影響。從政府的角度看，政府撥出的經費分成兩個渠道：一是直接給部屬和省屬高校，按照學生的生源數進行撥付；二是通過教育券形式直接撥給學生。從學生方面看，教育券賦予他們選擇的權利，即得到了教育券就可以在政府給定的條件下挑選自己滿意的就讀學校。他們享受教育券的補貼額度沒有變，但選擇和評價的權利大大提高了[4]。

在教育券制度下，政府、學校和學生三者之間的關系發生了根本性變化。政府管理教育的方式也發生了改變，由直接變為間接。政府只是科學地指定教育券的面額，并且發放到學生手中。學校也不能再依賴政府撥款，而主要是通過提高教育質量，滿足學生需求等服務來吸引學生。學生可以自主地選擇學校，成為最大的受益者。

（2）教育券制度將競爭機制引入高等教育領域，可以促進教育機會均等，擴大學生的入學機會，提高高校的教育質量。 同時，能夠進一步促進我國高等教育資源合理配置，提高投資回報率。

目前，我國實行的是政府-學校的直接撥款模式，行政干預力量大，學校資源配置不夠合理，特別是經歷各個高校合并的大浪潮之后，我國高校重復建設與資源浪費現象十分嚴重。筆者提出建立我國的教育券制度，旨在減少政府對高校發展和教育模式與體系的直接干預，逐漸形成政府-學生-學校的間接投資回報模式，有效地促進我國高校投資和教學資源的充分利用。在教育券制度實施狀況下，建立起政府、學生和高校之間的新型資源關系（如圖）。

2.教育券的負面影響

參考發達國家的先進經驗，教育券制度是一種有益的制度創新，能夠整合高校投資回報和實現資源的優化配置。但是，我國如果推進教育券制度，也要分析它所帶來的負面影響，從而更加有效地推進我國教育券制度的發展進程。

（1）教育券制度的建設可能使“應試教育”卷土重來。由于教育券制度與高考緊密聯系在一起，學生分數成為學校獲得不同等級教育券的主要依據，極可能導致學校對學生分數的認定成為第一標準要素，其他因素如綜合素質、適應能力、發展能力和政治品質等被忽視，與我國目前推進的素質教育相悖。

圖　教育券制度下政府、學生與高校的資源關系圖

（2）可能對高等教育的資源和投資帶來巨大的差距效應。目前，我國高等教育撥款機制是政府干預過多，而教育券制度則與其相反。在教育券制度下，原來部屬和質量好的高校會進入良性循環，得到更多的資金，發展更快，甚至出現一些學校壟斷的情況；而省屬或職業技術學院及教學質量不太好的高校在這種競爭中處于劣勢地位，教育券很少投向這些學校，使這些學校將會面臨著倒閉的后果。所以，教育券制度可能會導致高等教育系統新的不平等。

（3）教育券制度可能會給我國高等教育帶來浮夸現象。雖然教育券制度提高了學校的競爭意識，以服務學生為目標。但是，在這種動機下，學校也會不自覺地以取悅學生為主要目標，課程設置就會變得相對輕松，學生的畢業將會變得更加容易，導致整個國家教育水平的下滑。

教育券制度分析及展望

由于教育券制度是一種典型的以大學生需求為導向的投資資源資助機制，教育券制度可以使得傳統的“政府→院校”資源配置體制被“政府→學生→院校”的資源流動模式替代，大學生在教育供求體系中的地位由被動接受轉為資源流向及流量大小的實際主導者。因此，筆者認為，教育券制度是針對我國政府直接撥款的教育投資模式的顛覆性改革，并就如何將教育券制度引入我國高等教育領域，提出相關理論構想。

1.教育券制度設定

在一定的假設條件下，我國建立教育券制度的目的是為了擴大學生的選擇權，將競爭引入學校，促進教育市場化，提高教育質量，提高政府投資教育的效率。教育券制度的具體操作過程分為三個步驟：

（1）分析學生統考成績。只有參加全國統考的學生才有獲得教育券的機會。統考后，當地教育局核實參加考試的人數，并對學生的考試成績進行分析。在此基礎上將成績劃分為不同的等級。經過確定教育券等級及面額，財政系統根據上報的學生成績等級分布、經濟發展水平等因素，將高等教育事業費折算成不同等級的教育券，由國家財政部門和教育行政部門根據各地的考試情況、經濟水平確定教育券的標準等級分類。

（2）教育主管部門將教育券發放到每個參加考試的學生手里。學生綜合自身持有的教育券等級、學校的情況及興趣愛好等多種因素，選擇適合自己的學校。學生在選擇學校時，一般只能選擇與自己所持有的教育券等級相對應的學校。

（3）新生入學后，學校將學生持有的教育券全部收回，到當地財政部門兌換成教育經費。

2.教育券發放

（1）實行教育券制度應注意的三個問題：一是密切結合實際情況，對教育券制度在目前所能發揮的作用準確定位。二是學生的信息要保證全面性、真實性和及時性。學生及其家長對學校的選擇不僅建立在堅強的經濟基礎之上，而且還要對各學校的教育質量等多方面信息有全面及時地了解，否則選擇將是盲目的和不科學的。 三是要科學量化“教育券”的標準。教育券要量化到每個學生，并通過市場化的競爭實現分配。必須建立相應的管理措施與法規。因為教育券制度創新是一個系統工程，不僅事關教育事業本身的長遠發展，也與其他行業特別是與金融業的健康運行，與財政與金融的配套協調密切相關。

（2）教育券作為有價證券，應該在有力地監管制度下，限于在教育系統內自由流通。在教育券的印制、發放和回收等過程中，人民銀行或銀監會應參與其中，負責其監制、審核，并與當地教育主管部門一并參與具體的法規和管理辦法的制定。

3.研究展望

高等教育投資體制的多元化改革不僅有利于解決高等教育資金短缺問題，而且有利于將教育機構的服務目標引向市場，提高教育機構服務的適應性效率。我國的高等教育發展一直處于資金短缺、投入發展不足的困境，應當充分分析和探討我國高等教育多元化投資體制問題，建立合理、科學的高等教育多元化投資體制，為我國高等教育的良性發展提供必要的契機。由于教育機構對政府的依賴和政府對教育機構行為的干預，必然將教育機構的目標引向政府，而不是引向市場，這樣會造成教育機構產品與市場供求脫節，造成高等教育機構服務的適應性低效。所以，以我國高等教育投資主體行為動機為出發點，進一步探析不同投資主體投資高等教育的影響因素是非常重要的。

參考文獻■

[1]李志明. 教育券是解決中國基礎教育公平與效率問題的一劑良藥嗎. 教育研究，2007，（3）：46-49.

[2]張友棠，李曉麗，陳媛媛. 教育券視角下高等職業教育投資的制度創新. 教育財會研究，2001，（1）：21-24.

[3]黃丹，王智武. 教育券制度——我國高等教育市場化改革的思路. 重慶社會科學，2006，（2）：32-36.

[4]陳立. 西方高等教育視野下的教育券問題. 外國教育研究，2004，（3）.

（作者單位：北京交通大學經濟管理學院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.019 ■ 編輯：云霞

中圖分類號：G40

文獻標識碼：A