資源型央企與地方合作關系“硬化”辨析

◎薄文廣

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資源型央企與地方合作關系“硬化”辨析

◎薄文廣

摘要：資源型央企與地方合作初期的共贏關系，隨著央地之間利益分配不均衡、資源過度開采與環境污染成本不對等、央企壟斷與地方帶動民富取向不一致等問題而逐漸變得“硬化”。應通過完善財稅和生態補償等相關措施，實行“差別化”政策，構建央地之間市場化的合作以及爭端解決機制等方式來促進央地關系的長期和諧發展。

關鍵詞：資源型央企；地方政府；共贏

始發于2008年美國次貸危機的全球金融危機對當時中國經濟產生了嚴重不利影響，國家迅速出臺4萬億元投資計劃進行應對，在外需下降較多且不能單獨控制、內需疲軟且難以短時期見效的背景下，各個地區都通過加快固定資產投資來促進經濟復蘇和增長。而由于民企投資太弱小且見效慢、外企投資太審慎且地域有限集中，因此各地競相拉攏掌握著巨量資金的央企，而央企的項目和價值也需要通過項目在地方的落地才能夠得到轉化和顯現，兩者之間合作是一個央地雙方認為雙贏的結果。

根據不完全統計，2008-2011年，央企在地方投資同比增長了42倍，2011年，央企在地方投資總額更是達到了11.38萬億元。雖然央企投資的領域不斷擴大，但石油化工、煤炭、鋼鐵、火電和礦產等資源開發和利用項目仍是央企特別是資源型央企對中西部地區的投資重點，資源型央企與地方之間的合作關系進入了蜜月期。但隨著央地合作的不斷推進，特別是近一兩年來，內外部環境變化使得我國經濟由之前的年均增長率超過8%逐漸下滑到7%左右，由需求引致的資源類等大宗商品價格也隨之保持在低位運行，而無論是民眾還是中央以及地方政府對環境保護的意識也日益增強，我國經濟進入到所謂的新常態中。煤炭、鋼鐵等大宗產品面臨著去產能的陣痛，資源型央企與地方政府之間合作初期的共贏關系隨著央地之間利益分配不均衡、資源過度開采與環境污染成本不對等、央企壟斷與地方帶動民富取向不一致等問題而逐漸顯現，特別是在新常態背景下更為凸顯，央地之間的關系變得逐漸“硬化”。

雙方矛盾的主要表現

1.央地之間利益分配不均衡

在央地合作之初，為吸引央企投資，資源型城市地方政府通過出臺種種優惠政策，如稅費優惠、土地優惠和財政補貼等手段，試圖借助央企項目落地獲得或分享資源開采后的種種收益，進而促進所在城市和區域的良性發展。由于我國稅收制度實行的是注冊地制，即企業在哪里注冊就在哪里納稅，而幾乎全部資源型央企總部注冊地均在北京，因此北京多年來一直享受眾多央企總部帶來的高額稅收，而央企總部為了便于控制，也常常在中西部資源密集地區通過設立分公司而非在當地注冊公司的方式來進行管理，因此地方政府很難享受到資源開采后的各種稅收利益。

資源型央企是國家財政收入的重要和穩定來源，雖然大規模投資有助于當地GDP的快速增長，但對地方政府可支配財政收入的貢獻卻非常有限。2010年，時任陜西省副省長洪峰就曾公開抱怨，省屬國企延長石油采掘1噸油交給地方的稅收為680元，而央企中石油采走1噸油只交給地方60元，兩者相差10 倍[1]。資源開采收益在央地之間分配不均衡也使得地方政府采取種種措施試圖讓央企讓利。新常態背景下，央企對地方投資的審慎以及對地方經濟的帶動效應減弱進一步加劇了央地之間矛盾沖突。

2.資源過度開采與環境成本承擔不對等

資源型央企通常把資源所在地作為資源開采的生產基地，由于相對于地方國企以及民營企業而言，央企通常擁有先進的設備、技術和管理，且由于資源開采具有的規模收益特征，央企對資源的開發效率較高。隨著百姓及地方政府環保意識的提升，資源型央企進行資源開采導致的環境污染問題以及巨大的環境污染治理成本分擔問題日益凸顯出來。誰破壞誰保護、誰污染誰治理的環境保護原則在具體實施上卻遇到了巨大的困境，由于地方政府缺乏治理資源型央企污染環境行為的動力和能力，難以對資源型央企進行有效監管[2]。相關研究顯示，在陜西榆林，每開采1噸煤就會破壞地表水2.84噸、破壞和消耗與煤炭伴生的礦產資源8噸，生態環境的總成本達66.1元[3]；而每開采1噸原油造成的生態環境成本是260元。按此計算，2010年榆林全市煤、油生產的環境代價達到195.5億元，是當年全市地方財政收入的1.56倍。

■ 茂樹平林 于懷/攝

資源型央企通過規模化開采，源源不斷地把資源收益輸送到北京、上海等經濟發達地區，并把嚴重的環境污染和環境破壞留給了當地，這種“富了央企（或發達地區），苦了地方（或欠發達地區），后代無望”的結局進一步加劇央地的矛盾。

3.央企壟斷與地方帶動民富取向不一致

由于地理位置、政策效應、市場化程度和人力資本等主客觀條件，中西部地區的資源型城市和區域往往都是經濟欠發達地區，而引入資金實力和技術實力都很雄厚的資源型央企是這些地區快速致富的一條捷徑，因此資源型城市地方政府會出臺種種具有誘惑力的條件（在土地、稅收、財政等方面的優惠導致央企享受在東部發達地區無法享受到的低成本優惠）來吸引央企入駐。而在軟預算約束下，央企也有了先做大規模、再做強效率的過度投資沖動。在入駐地方前，央企也會根據各個地區的情況進行選擇和判定，進而對地方政府提出種種入駐條件。即使在入駐資源密集地區外，央企的生產鏈條以及上下游協作關系也更多是在央企系統內部循環和構建，除了一些社會化服務外，對資源密集地區所在企業帶動不大。因此，雖然資源型央企對地方的投資可以達到幾十億甚至幾百億元，資源開采量達到幾億噸，可以快速提升當地的GDP，但這些以高度資本密集、技術密集和內部循環為特征的產業卻無法同步帶動當地民營經濟的發展，無法吸納更多當地人口就業，難以提升當地百姓收入水平。

對于資源密集地區而言，依靠種種優惠條件引入的資源型央企投資也在很大程度上對那些能夠真正帶來穩定就業、加大本地稅收和民眾收入提升的民營企業產生“擠出效應”，當地金融機構有限的信貸資源和一些高素質人才會被央企“抽水機”吸走，受到諸如拉閘限電等政策影響的首先也是當地中小型企業。長遠看，以“大資源、大投入、大消耗”為特征的資源型央企會強化當地資源開發的路徑依賴以及央企依賴，使得央企壟斷與地方帶動民富取向不一致問題日益顯現。

促進雙方長期和諧發展的對策建議

1.完善財稅和生態補償等相關措施

央地之間關系硬化的關鍵是央地之間利益分配不協調，建議繼續完善相關稅收體系，適當調整中央和地方稅費分配比例，適當加大地方的分享比例。針對資源開采過程中產生的環境污染問題，應加大央企對地方的生態補償力度和標準。另外，雖然一些資源類商品稅費已經由從量征收改為從價征收，但資源類商品稅費的計征辦法還應進一步完善，地方政府應更多分享資源開發收益，這樣才能更好發揮稅收對中西部資源富集地區經濟的調節作用。

2.實行“差別化”而非“一刀切”的相關政策

國家出臺的相關政策，如資源稅改革、土地政策和環境政策等適用于全國層面，并且為了便于管理和控制，這些政策往往是同一標準的“一刀切”政策，但不同區域之間由于發展階段、地理特征和要素資源等存在著較大差異，“一刀切”的相關政策措施往往影響和限制了后發地區的發展，進一步減緩了中西部地區，特別是資源密集型城市追趕東部沿海發達地區的步伐。因此需要國家在統一政策基礎上能夠根據各地區實際情況進行一些必要的調整，實行“差異化”政策，以適應當地發展狀況。

3.構建央地之間市場化的合作以及爭端解決機制

資源型央企與地方的合作與博弈不僅僅限于央企與地方政府之間，還包括國資委、地方國企、地方民企以及地方百姓之間的博弈。兼具央企出資人以及行政管理者角色的國資委，在央地合作中應發揮重要的“撮合”作用，甚至國資委管轄下的央企需要承擔一些針對中西部地區的扶貧功能和任務。如果資源型央企在“央地合作”中的行政化色彩太濃，那么雙方行為會發生扭曲和異化，這樣在需要央地共苦來共渡難關的情況下，央地之間本不牢固的合作關系就會生出縫隙。要尊重央企的投資主體地位，引導資本和產業按照市場機制流動和轉移，而地方政府也應該轉變職能，優化投資軟硬環境，減少各種直接或潛在的地方保護。應允許和鼓勵地方政府或地方企業與央企在項目中按照市場化原則進行入股，以共擔風險、共享收益。

此外，由于資源型央企在行政上不屬于地方管理，地方政府無權也沒有能力對本地區的央企形成有效的制約。因此，在國務院領導下，資源密集地省級政府應該與國資委聯合成立協調和仲裁機構，為解決央地爭端創造制度基礎[4]。

參考文獻■

[1]潘琦. “環境糾葛”下的利益之爭. 法治周末，2014-11-18.

[2]謝中起等. 資源型央企環境監管難題及其化解——基于行政組織理論視角. 生態經濟，2014，（12）.

[3]周健奇，李佐軍. 正確處理資源型城市央企與地方的關系. 中國經濟時報，2013-08-08.

[4]車海剛. 探索構建適合國情的央地爭端解決機制——實現中央和地方關系法治化的一個思路. 中國發展觀察，2014，（1）.

★本文系南開大學亞洲研究中心項目（編號：AX1520）的階段性成果。

（作者單位：南開大學經濟研究所）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.018 ■ 編輯：云霞

中圖分類號：F276

文獻標識碼：A