加強環境執法與環境公益訴訟的思考

◎劉武俊

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加強環境執法與環境公益訴訟的思考

◎劉武俊

摘要：在環境保護形勢越來越嚴峻和新《環境保護法》業已實施的情境下，環境保護法制建設亟待加強。本文從嚴格執法和公正司法的角度出發，提出將環保事業納入法治軌道需要雙管齊下：一要讓新《環境保護法》由“最嚴之法”變成“最嚴執法”，二要激活環境公益訴訟的正能量。

關鍵詞：新《環境保護法》；環境執法；公益訴訟

在2015年政府工作報告中，李克強總理用697個字詳細談及環保和節能減排，涉及污染防治、環境執法、環境稅立法、生態保護和產業發展等諸多方面；2016年政府工作報告中，環保依然是“十三五”和政府工作的重中之重，李克強總理指出 “治理污染、保護環境，事關人民群眾健康和可持續發展，必須強力推進，下決心走出一條經濟發展與環境改善雙贏之路” 。

由“最嚴之法”到“最嚴執法”

2015年1月1日，被稱為“史上最嚴”的新《環境保護法》正式實施，全年制訂發布配套性法律、法規、規章和規范性文件85件，其中，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等明確了“黨政同責”。與舊版環保法相比，新《環境保護法》有三嚴：一是對企業要求更嚴，特別是首次規定“按日計罰”的嚴厲措施，給污染企業以從未有過的最大違法成本；二是對地方政府要求更嚴，明確了環保直接與干部考評掛鉤；三是對監管部門要求更嚴，列舉了九種失職瀆職行為，并規定了嚴厲的行政問責措施。

面對每況愈下的環境污染事件，新《環境保護法》最為關鍵的是要讓法律的規定真正從紙面落到實處，切實解決環保執法不力的問題，讓《環境保護法》由“最嚴之法”變成“最嚴執法”。

1.新《環境保護法》的嚴格之處在于規定了一系列強制性懲罰措施

一是賦予環保部門按日計罰、查封扣押等新監管手段，地方環保部門有了新“武器”。二是突出政府主體責任，改變環保部門單打獨斗的狀況。新《環境保護法》將其擴展增加為“監督管理”一章，強化監督管理措施，進一步強化了地方各級人民政府對環境質量的責任。三是倒逼企業和社會提升環保理念。通過加大宣傳和監督執法力度，企業蓄意偷排污染的情況有所減少。

盡管新《環境保護法》被賦予剛性執法手段，但是不會查、不敢查和不能查的問題依然存在。因此，亟待明確環保執法隊伍的身份問題，將環保執法隊伍明確納入政府執法隊伍序列，統籌解決環保執法人員的身份、處境和人員編制問題，亟待明確環保執法的權責范圍。環保部門要主動梳理出責任清單，明確自身在法律責任內該為、不該為的范圍，同時加大信息公開和執法程序留痕，強化環保執法的程序意識和證據規則，強化責任意識的落實。

2.環境保護需要公眾參與，環保執法本身也應當接受公眾的監督

環保執法不能完全由環保部門唱獨角戲，而要提高環境保護的公眾參與程度，讓環保執法活動得到人民群眾的廣泛支持。環境保護公眾參與本質上是公民的一種權利，公眾對環境保護擁有知情權、監督權和參與權。公眾的環境監督權包括對違法排污、超標排污和惡意排污的監督，對破壞生態環境行為的監督，監督的方式也有多種，包括舉報、媒體曝光等。當今社會，公眾參與早已成為環境保護不可或缺的重要力量。

■ 燕卷重簾 王全福/攝

讓步履維艱的環境公益訴訟早日走進春天

自新《環境保護法》實施以來，被稱為保護環境“牙齒”之一的環境公益訴訟就被寄予厚望。但是，2015年國內提起的環境公益訴訟案件約40起，而真正立案的，只有一、二十起。

1.環境公益訴訟是維護環境權益的最后一道防線

新民訴法為環境公益訴訟撐開了法律的保護傘，明確規定對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關、有關組織可以向人民法院提起訴訟。新《環境保護法》進一步將公益訴訟原告主體資格規定為“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上，且無違法記錄的社會組織”。

2.檢察機關提起環境公益訴訟亟待成為司法新常態

檢察機關在履行職責中發現污染環境等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。由檢察機關在生態環境和資源保護重點領域提起公益訴訟，既能激活公益訴訟的正能量，也能使其法律監督職能由虛變實、由弱變強。

2015年7月1日，全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，選擇在北京、內蒙古和吉林等13個省（區、市）開展試點工作。12月16日，山東省慶云縣人民檢察院因慶云縣環保部門不依法履行職責，依法向慶云縣人民法院提起行政公益訴訟。這是全國人大常委會授權檢察機關開展提起公益訴訟試點工作后出現的全國首例行政公益訴訟案件。2015年12月中旬以后，因當地環保部門不依法履行職責，山東省慶云縣人民檢察院、貴州省錦屏縣人民檢察院和福建省清流縣人民檢察院分別向當地人民法院依法提起行政公益訴訟。

3.環保組織應當成為環境公益訴訟的主力軍

2015年1月1日，新《環境保護法》生效實施當天，民間環保組織針對福建省南平市損壞林地的采礦主提起環境公益訴訟，并得到受理。應當大力鼓勵民間環保公益社團提起環境公益訴訟，擴大民間力量對環境司法的有序參與，無論是國字號的環保組織還是地方公益組織，只要合法登記，都可以納入“有關組織”的范疇，有權提起環境公益訴訟。

將環保事業納入法治軌道依然任重道遠，特別是要從嚴格執法和公正司法的角度，讓新《環境保護法》由“最嚴之法”變成“最嚴執法”，激活環境公益訴訟的正能量，讓環境公益訴訟早日走進春天。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.014 ■ 編輯：田佳奇

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A