強化基層國庫監管的策略選擇

李華 張華俊

一、國庫監督現行模式存在的問題

盡管人民銀行國庫全國數據集中的核算模式在運行中不斷完善、成熟，但國庫資金風險、賬務差錯和業務不規范事項仍是客觀存在，國庫監督工作對于防范業務風險、規范業務操作起著十分重要的作用。當前國庫監督模式仍存在以下問題：

（一）國庫監督方式難以脫離全面復核慣例

《中國人民銀行會計核算監督辦法》（銀發[2010]306號，以下簡稱《辦法》）將國庫監督定位于對核算結果實施的復核和審驗。國庫監督人員對于核算崗位移交或縣支庫送達的紙質資料和系統傳輸的電子資料，手工逐筆進行監督審驗，不區分國庫核算業務的風險級別和重要性程度，平均用力、全面監督，這種“眉毛胡子一把抓”的監督方式，不利于國庫風險監督聚焦和業務監督的精細化。

（二）與TCBS相匹配的監督系統缺位

目前，國庫會計核算與監督系統的建設存在不同步的情況，國庫監督手段有待健全、完備。國庫專業的配套監督系統建設尚待跟進，未實現與TCBS的連接、自動傳輸、數據共享。當前國庫監督業務以手工監督為主，難以滿足防控核算資金風險的要求。

（三）國庫監督人員業務素質亟須提升

盡管絕大多數人民銀行分支機構采用“人隨業務走”的穩健策略，但是國庫監督工作屬于基礎簡單、重復機械性勞動，一直以來難有高素質監督人才流入。一是國庫監督憑證審核、逐項錄入、檔案裝訂的工作模式，不利于監督人員業務技能鍛煉和素質提升。二是基于穩健考慮，國庫監督崗一般安排原監督部門人員承擔，但其長期脫離一線核算業務，跟不上國庫核算方式的變化，更難以開展前瞻性監督業務研究。

二、國庫事后監督模式轉型的必要性

（一）國庫會計核算方式變革倒逼監督模式轉型

自TCBS在全國人民銀行系統推廣運行以來，實現了國庫會計核算數據的全國集中，國庫核算模式、資金清算方式亦發生相應變化，核算風險同步呈現出集中化、風險層級提高等新特點，要求國庫監督模式加快向核算風險的集中控制、自動控制和過程控制過渡。相應地對監督方式、職能定位、風險防控重點等產生深刻影響。

（二）全面監督定位制約國庫風險監督質效

根據《辦法》，事后監督應遵循全面性原則，“對人民銀行營業、國庫、貨幣金銀等部門的各項會計核算業務實施監督”。在國庫業務實踐中，事后監督方式演變為全面復審、平均用力的地毯式核查，使得國庫風險性監督難以深入，資金風險防范流于形式。

（三）國庫監督手段存在較大局限

與人民銀行電子化的會計營業核算監督相比，目前國庫監督工作主要以人工監督為主，事后監督電子化滯后于核算業務電算化的發展步伐，尤其是TCBS上線后，國庫監督方式、流程未同步調整，只得依靠人工監督，監督工作量大，監督質量難以保證。

由于現行系統建設和制度設計層面上的限制，國庫監督模式日益不能滿足核算監督的需要，亟須探索轉型之路，重新定位和調整國庫監督的內涵和模式。

三、適應新會計核算方式的事后監督現實選擇

（一）總體規劃

推動全面監督方式向風險重點監督與一般監督相結合的方式轉變，在條件允許的情況下開展實時監督，遵循適度監督的原則，找到監督效率和風險控制之間的合理平衡點。發現和控制國庫資金風險為切入點，形成以案件防范、錯誤性審核為核心，以規范性約束和輔助性核查為兩翼，以差錯問題整改和監督流程優化為目標的“一核兩翼”的監督模式。

（二）具體操作方案

推行人工分類或開發國庫監督系統，實施監督業務風險分級，突出“一核”，涵蓋監督業務的全部風險環節；適度“兩翼”，對未納入重點監督范圍的一般監督內容業務，采用比例抽取方式進行核對審驗。準確進行量化重點監督時長和一般監督抽取比例測算，以達到監督投入和風險防范的最佳平衡。

1. 基于當前監督模式適度調整階段。根據當前國庫監督系統暫時缺位，且監督業務量較大的實際，改進人工監督方式，嘗試實施風險監督與一般監督相結合的方式，即風險業務重點監督、一般業務抽樣監督。

（1）推行分類監督，力求監督資源的優化配置 。按照“分類監督、區別對待”的原則，對已分類整理的國庫核算業務，按照風險性程度實行相匹配的監督深度，保持風險性程度與監督力度正相關。對于重點監督和一般監督的業務，監督人員應科學量化單筆業務的監督時間和范圍。如國庫預算撥款憑證、大小額往賬清單等資金出口類業務應實施重點監督；預算收入、調撥收入等資金入口類業務可作為一般業務監督。

（2）厘清國庫監督標準，避免監督職能交叉重疊。根據《辦法》規定，會計核算監督應事前、事中、事后監督相結合。因此，業務受理時的柜面監督、業務處理過程的風險控制和核算結果的復核和審驗三個環節應各有側重，事后監督應厘清與其他環節的監督職責，避免監督職能的交叉重疊，造成監督資源浪費。

（3）有效運用監督方法，多維度提升監督質效。除會計憑證監督外，參數監督和對賬監督應作為重點監督內容，日志監督可作為輔助性監督手段。對賬務核對的真實性、一致性、及時性應予以重點監督；對于“牽一發而動全身”的參數變化，應依據政策文件和《重大會計事項或會計業務變更通知書》予以重點審驗。

2. 電子化監督系統全面建設階段。開發先進的電子化監督系統，除核算系統完全自動化處理的業務外，根據風險程度對所監督的全部核算數據進行量化分類。按照業務大類、業務種類、要素風險值等屬性，劃分為風險性（重點性）業務、一般性業務和其他業務三個類別，分別按照不同的監督比例實施監督；設計實時監督模式，前移風險監督關口，對監督結果進行分析評審。若發現差錯問題，及時反饋核算崗位或縣支庫進行整改，并據以優化改進監督方法、方案。

（1）推進信息技術監督，量化監督數據抽取比例。利用國庫核算數據全國集中的優勢，構建齊備的電子化監督系統，實現國庫監督系統的全國集中，并與TCBS聯通對接。依托監督系統，實現風險性業務和一般性業務的組合監督模式。其難題在于合理測度并設定一般監督數據抽取比例（風險性業務100%監督），實施參數化管理以適應核算業務的變化。

（2）培育專家評審型監督機制，提升監督工作層次。國庫監督應改變以往單純核算復審的角色，摒棄“重操作輕分析”、“全而不精”的監督習慣，樹立風險監督、分類實施、輕重有別、專業分析的思路，打造“專家”型監督分析團隊，提升國庫集中監督工作層次。

（3）發揮數據倉庫優勢，加強數據分析水平。國庫監督承擔著國庫會計核算檔案最終形成的職能。TCBS核算數據遵循“物理上集中存儲、邏輯上按需取用”的模式，設計開發的國庫監督系統應按照權限查詢國庫核算電子檔案，具有數據倉庫優勢。應與國庫統計分析、會計分析相配合，大力開展監督業務分析，深度推進核算業務質量提高，為領導決策提供數據支持和有益借鑒。