也談政府行為及其在市場經濟中的定位

陳永昌

十八屆五中全會后，如何履行政府職能，發揮市場在資源配置中的決定性作用，是下一步市場經濟發展的主旋律。市場經濟條件下政府作用的內涵和要義，決定其必須轉變職能，重新定位，以適應市場經濟的需求。

一、目前政府職能與市場經濟需求不對位

我國由計劃經濟向市場經濟轉軌之后，遇到深層次的體制障礙，即政府行為過重，對微觀經濟干預太深，行政審批色彩太濃，政企不分，從而阻礙了市場化改革向縱深發展。改革開放三十多年來，我國在行政體制改革、轉變政府職能上做了大量工作，取得了很大進展。加快行政體制改革，構建服務型政府，日益成為更多政府的共識和行為。但深層次看，我國政府仍然沿襲遺留了計劃經濟萬能強勢大政府的思維和格局。政府是萬能的社會主宰，無事不管，無處不包，導致政府職能改革滯后，既加大了行政成本，降低了行政效率，又惡化了地方經濟發展環境，阻礙了市場化改革向縱深發展。從目前來看，我國政府職能定位與市場經濟客觀規律的內在要求相比，還存在著五個錯位，政府職能的改革和轉變任重而道遠。

（一）個人多元化需求與社會公共需求未能公開提供

按照市場經濟法則，個人的多元化需求，如物質、文化、精神等需求要由市場提供。市場塑造多元化的經營主體，企業按照價值規律，根據市場上個人多元化需求來配置資源，通過鼓勵競爭，刺激生產，由賣方市場變成買方市場，給個人提供更多的物質、文化、精神上的需求。而社會公共需求則要由政府提供，政府運用公共財政手段，負責為社會提供公共產品、公共安全、公共管理和公共服務。所以財政體制改革取向應該是公共財政體系，政府職能定位應該是公共服務型政府。但我國由于受計劃經濟影響，政府對微觀經濟干預太深，使個人多元化需求和社會公共需求混為一體，都由政府一攬子提供，這樣政府活得很累，公共產品需求供求矛盾很大；企業被管得很死，動力不足，發展乏力；個人多樣化需求也無法得到提供和滿足。這種職能交叉錯位的現象，是政企不分的真正根源，也是兩種需求在供給上錯位的具體表現。

（二）社會的發展要兼顧效率與公平

效率出發展，公平出和諧。只有追求效率，才能提供更多的產品，創造更多的財富，實現更高的效率，經濟才能發展繁榮；只有提倡社會公平，維護社會正義，社會才能和諧穩定、長治久安。但目前這種效率與公平沒做到均衡。市場經濟對市場的手和政府的手分工是明確的，即市場負責效率，競爭促發展；政府維護正義和公平，構建和諧社會。市場經濟要競爭求發展，追求效率是天經地義的，又難免會帶來負面效應，即產生分配不公和兩極分化。這種市場經濟本身的負面效應需要政府來補益，具體體現為：政府要通過二次分配調節公平，大力救助弱勢群體，發展健全社會保障事業，為社會提供公共需求，確保社會公平和穩定。所以科學發展觀要求一手抓發展求效率，一手抓公平求和諧，科學發展是和諧的發展，這是黨的第三代領導集體對黨執政思路的創新和發展。

（三）企業和政府要各司其職

市場經濟國度里，企業和民眾是創造財富的主體，政府是創造環境的主體，但是現在這兩個主體錯位。很多地方政府都在殫精竭慮地忙乎拉資金、上項目、求速度、謀發展，把自己當作社會的主宰和創造財富的主體，把自己的工作熱點放在企業和民眾應該做的事情上，反而忽略了自己應該是創造環境的主體之作用。政府行為要撤出微觀經濟，集中精力建環境、給政策、搭平臺、給機會，號召全民創業，溫州的發展模式就是一個全民創業的典型例證。市場經濟國度里，政府職責是集中精力營造小氣候，發育軟環境。各地方發展缺資金和人才，資金和人才都是候鳥，哪里氣候好就往哪里飛，政府職責就是要建設好公共基礎設施的硬環境和招商引資的軟環境，栽好梧桐樹，引來金鳳凰。通過小氣候和軟環境，招商引資，形成資金的洼地效應和人才的高地效應，加快發展?，F在的政府行為既有對微觀經濟管制的越位，又有公共服務的缺位，是典型的錯位形態。政府職責要提倡“三多三少”，即多引資少投資，多建環境少建企業，多管服務少管審批。這樣在兩個主體上才能分工明確，更好地確定政府創造環境的主體感和鼓勵扶持民眾創造財富的責任感，推動經濟又好又快發展。

（四）讓市場配置資源

市場經濟就是要確立市場在配置資源中的基礎性作用。但在實際操作中，政府往往錯位，仍然把自己當作配置資源的主體。計劃經濟年代，政府是萬能強勢型大政府，中央集權的管理體制，政府來配置資源，那么向市場經濟轉軌就要完成這個主體的轉變?？墒俏覀冋毮芨母餃?，政府工作熱點還在拉資金、上項目、謀政績上，千方百計擴大政府權力，強化政府作用配置資源，這樣就沖淡了市場配置資源的基礎作用，淡化并擠出了價值規律的作用和影響，引發了一大批重復建設項目，導致政府主導越深，配置資源作用越強，重復建設的項目就越多，用這種舊體制謀發展最后欲速則不達。在投資的實施過程中，要明確市場在配置資源中的基礎性作用，注重淡化政府行為，強化市場行為，真正按客觀規律辦事，才能力戒新一輪重復建設，提高投資效益和質量。

（五）市場調解利益分配之后，政府應解決二次分配問題

任何社會都有分配上的差異，都有富人的價值取向和窮人的生存權利，問題是二者的事怎么去辦理解決。按照市場法則，富人的事應該用市場的辦法來解決，窮人的事要由政府公共財政來解決。這樣明確分工，分類指導，各得其所，各得其樂，才能保穩定促發展。

二、政府職能的五個定位

（一）政府負責調研，制定發展規劃

黨的十八屆五中全會專題為十三五規劃提出了建議，指導國務院精準制定十三五規劃，全面建成小康社會，引領經濟實現創新、協調、開放、綠色、共享五個新發展。這就是政府第一職能的成功體現。

（二）政府由主導變為引導

要主動讓位于市場，發揮主導作用。政府要主動減政、減人、減權，優化發展環境，讓企業減負前行，做大市場主體。我國目前在國內外新經濟格局中，正在謀劃推進深層次的主導轉型，需要多加關注。一是經濟發展的動力源要有過去的要素趨動轉向創新趨動為主導上來；二是經濟增長要由投資主導轉型消費主導上來，正確處理和發揮好三駕馬車的作用；三是產業結構要由工業主導轉向現代服務業為主導上來；四是互聯網技術要由IT（信息化）主導轉向DT（數據化）為主導上來；注重用互聯網新技術改造傳統產業，發展新興產業；五是引領經濟要由政府主導轉向市場主導上來，今后政府對經濟要多引導、少主導。為此，政府要著力改革計劃經濟留下的舊體制、舊機制，不再做萬能強勢大政府，真正建立大市場、小政府的新格局，中國南北方的發展差距恰恰在于此；第二輪東北振興關鍵的改革點也在于此。

（三）政府讓位于市場

政府不再是配置資源的包攬者，讓位于市場；真正讓市場在配置資源上起決定性作用；真正運用價值規律，科學合理配置資源，徹底根治由于政府審批資金和項目帶來的重復建設和產能過剩頑癥，中國經濟才能健康的可持續發展。

（四）充分發揮政府的宏觀調控作用

政府的第四個職能就是充分發揮宏觀調控作用，政府對經濟工作需要抓大事、抓方向，不能管得過多、過亂、過細、過死，應該集中精力研究宏觀調控，科學及時分析經濟走勢，制定出臺相應的財政政策、貨幣政策和稅收政策，形成疊加組合效應，引導經濟健康發展。政府從中制定組合政策，搭建政策平臺，以此指導和引領經濟良性發展。

（五）政府著力加強法制建設，維護市場秩序，強調市場競爭的公開性和公平性

實踐證明，市場經濟是產權經濟、誠信經濟、競爭經濟和法治經濟，需要一個規范的法制環境來建設一個高端的市場經濟。我國是帶著計劃經濟的舊胎記向市場經濟轉軌的?，F在急需建設現代治理體系，整頓和維護市場秩序，打擊一些地方出現的造假行為和欺詐行為，規范市場秩序，這正是需要政府的法制建設加以維護和保障。

三、運用政府職能和市場機制解決重大社會問題

近幾年社會上出現了一些新問題，較典型的就是“三難三貴”，即上學難、上學貴，看病難、買藥貴，住房難、買房貴，被群眾稱為新時期的新“三座大山”，是北京兩會連續三年熱議的題目。但是始終沒有解決好，究其原因，就是政府把富人的事和窮人的事攪和在一起，都想一攬子包辦，在計劃與市場之間跳來跳去走極端，導致始終難有大的突破。例如醫療體制改革就是這樣。計劃經濟年代，為了體現社會制度優越性，提倡全民醫保，包括農村搞合作醫療，政府想全包起來，但是由于發展慢、效率低、窮財政，最后包不住了，只得告別計劃經濟體制轉向市場經濟。然而轉向市場經濟后出現了新的偏向，即：把醫療改革一股腦推向市場，全部用市場來解決問題，造成看病難、買藥貴，人們都在渴盼這個方案能夠科學體現，富人無所謂，窮人受不了，意見一大堆。政府看到群眾意見這么大，又跳回到計劃經濟老思路，重新搞全民醫保。這次出臺的醫改方案征求意見，歷經七百多天，19個部委參與。政府職能在市場經濟中的精準定位。

筆者認為，解決這個問題的思路應該在分工上有所界定，由市場提供高價位、高服務解決富人的需求，富人花錢買身份和尊嚴，不會有意見；公共財政提供低價位、平民服務解決窮人的看病需求，窮人得到公共財政的陽光，自然也不會有意見。例如在醫院建設上，一是由民間資本建立一批高檔私立醫院，面向高收入者提供高檔次、高價位服務；二是由公共財政出資建立一批公立平民醫院，面向中低收入者提供平民化、低價位服務，政府財政撥足款，不準以醫養藥，不準醫生開大處方吃回扣，平民的醫療才能解決；三是由慈善機構建立一批慈善醫院，面對殘疾人和貧困低保者實行免費醫療。這三類醫院按照不同分工解決各層次人群的需求，這樣才能各得其所，各得其樂，社會才能平穩發展。

目前，解決“三難三貴”問題的改革方案存在一個誤區，就是都讓主管部門制定方案，這些部門首先考慮的是擴大部門既得利益和審批權力，這樣制定出的方案都帶有濃厚的部門管制色彩，平民是接受不了的，也很難體現政府的親民意向。這幾年“三難三貴”問題始終沒有解決好，三大改革方案很難順利出臺，就是這種認識和體制上的誤區造成的。我們向市場經濟轉軌已有三十年時間，花錢買教訓投入了巨額學費，現在應該重新按照科學發展觀的思路，進行分類指導，切實解決以上五個問題中存在的政府職能錯位，過多干預企業、干預市場、干預民眾造成的誤區和損失，市場化改革才能柳暗花明，走出一條新路來。

總而言之，政府要在市場經濟中精準定位，積極主動發揮五大作用。要注重解決部分干部滋生的“千方百計躲事不干事”的新心態，在崗位上不作為的新常態。想辦法正面調動干部的積極性，積極積累發展正能量，扼制經濟下滑，實現五個新發展。

[責任編輯：高治平]