需求導向的體育公共服務績效評估指標研究

蔣志華 楊誠

摘要：我國體育公共服務績效評估目前是建立在政府工作導向基礎上的，而新公共服務理論等主張公共服務應尊重公民權和重視人的價值，我國政府也要求體育事業發展要以人為本，滿足人民群眾不斷增長的體育需求。因此，體育公共服務績效評估有必要轉向需求導向，從期望值、實現率和滿意度三個維度來構建評價指標體系。

關鍵詞：公共體育；服務需求；績效評估；指標體系

中圖分類號：G80-05 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）03-0013-03

體育公共服務績效評估作為一項基本的管理措施，對于檢驗體育公共服務水平和進一步改善體育公共服務，具有十分重要的作用。國務院印發的《全民健身計劃（2011-2015年）》就特別強調“加強成效評估”，國家體育總局還專門制定和頒發了計劃實施情況評估標準。不少學者也開展了相關的研究，提出了各自的評價指標和評估方法，還對一些地方或區域進行了實證分析。以全民健身計劃實施為重點的體育公共服務績效評估，正引起政府部門和研究者們的廣泛關注。

一、我國體育公共服務績效評估現狀

我國政府部門的體育公共服務績效評估，近一二十年來較為重視的是對全民健身計劃實施情況的總結和評價。國務院1995年6月20日印發的《全民健身計劃綱要》雖然沒有要求開展計劃實施情況評估，也沒有提出數量化的目標和任務，但是國家體育總局還是于2011年11月發布了《〈全民健身計劃綱要〉實施十五年》白皮書，公布了居民參加體育鍛煉人數增長比例、組織全民健身活動次數、體育社團數及會員人數、健身指導站點數、獲得技術等級稱號的社會體育指導員人數等重要統計數據，并確認順利完成了《全民健身計劃綱要》所確定的奮斗目標和主要任務：城鄉居民體育健身意識普遍提高，體育健身活動廣泛開展，群眾體育組織不斷加強，群眾健身的環境和條件明顯改善，參與體育健身活動人數大幅增加，國民體質顯著增強，具有中國特色的全民健身體系基本建成。[1]也算是對1995-2010年我國全民健身服務成效，做了一次定量較為模糊而定性相當明確的總結性評價。

隨著我國基本公共服務均等化、標準化的推進，國務院2011年2月15日印發的《全民健身計劃（2011-2015年）》則有了十分明確的數量標準要求，如規定到2015年，每周參加體育鍛煉活動不少于3次、每次不少于30分鐘、鍛煉強度中等以上的人數比例達到32%以上，比2007年提高3.8個百分點；全國各類體育場地達到120萬個以上，人均體育場地面積達到1.5平方米以上；50%以上的市（地）、縣（區）建有“全民健身活動中心”；50%以上的街道（鄉鎮）、社區（行政村）建有便捷、實用的體育健身設施；80%以上的城市街道、60%以上的農村鄉鎮建有體育組織；城市社區普遍建有體育健身站（點），50%以上的農村社區建有體育健身站（點），等等。[2]這就為全民健身計劃實施成效的定量評估提供了基本依據，半年后，國家體育總局組織研制的《〈全民健身計劃（2011-2015年）〉實施情況評估標準（試行）》正式印發了。該《評估標準》涵蓋了《全民健身計劃》所提出的目標任務、工作措施和保障措施的主要內容，對于重點指標進行了細分和量化，并劃分為A、B、C三類標準。其中，B類標準代表到2015年《全民健身計劃》實施周期結束時的全國平均水平，A類標準高于全國平均水平，C類標準低于全國平均水平。

國家體育總局印發試行的這個《評估標準》，用了57個指標，從體育鍛煉參與率、身體素質，到健身設施、體育組織、健身指導和志愿服務、健身活動，再到組織保障、制度建設、經費支持、宣傳教育，幾乎是囊括了全民健身計劃實施工作的方方面面內容。正如印發通知所說的那樣，這有助于各地科學合理評價自身群眾體育發展水平，有針對性地制定政策，采取切實措施，落實各地《全民健身實施計劃》。而且，為切實發揮評估對各地體育部門加快發展群體工作的激勵作用，體育總局還依照《評估標準》并結合年度重點工作任務，確定年度重點工作評價指標，以年度評價表彰的方式，來推動各地做好群眾體育重點工作，為全面完成《全民健身計劃》的總體目標任務奠定基礎。[3]

可見，無論是《〈全民健身計劃綱要〉實施十五年》白皮書，還是《全民健身計劃（2011-2015年）》實施情況評估標準，體育主管部門的總結或者評價，其目的在于推動全民健身工作的開展，促進全民健身計劃任務的完成。簡言之，這是一種政府工作導向的績效評估制度安排。

二、需求導向的體育公共服務績效評估指標構建

（一）需求導向的體育公共服務績效評估的價值

體育公共服務是公共服務的基本內容之一。如今公共服務這一概念被廣泛使用，但其定義卻五花八門，沒有統一說法。世界銀行在發布China： Public Services for Building the New Socialist Countryside研究報告時，采用的是Paul A. Grout和Margaret Stevens在2003年時發表的觀點，即公共服務是“為大量公民提供的服務，其中存在顯著的市場失靈（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由參與——不論是生產、融資或監管”。[4]看來Grout和Stevens這個從經濟學角度為公共服務所做的解說，影響的確不小。

那么，在市場失靈即不能保障公民公平而有效率地獲得生存和發展必要的服務時，政府應該如何參與呢？新公共服務理論的代表人物登哈特夫婦指出，公共行政官員在其管理公共組織和執行政策時應該著重強調他們服務于公民和授權于公民的職責；[8]對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。[5]他倆認為，公民會去做一個民主政體中公民應該做的事情——他們會去管理政府，當他們這樣做的時候，他們不僅會促進社會的進步，而且還會促進他們自己作為積極負責的人健康成長。[5]他倆還指出，如果公共組織及其所參與其中的網絡，基于對所有人的尊重而通過合作和共同領導來運作的話，從長遠來看就更有可能取得成功。[5]登哈特夫婦十分明確地告訴了我們，在新公共服務中政府和公民是一種什么關系。公民不僅是公共服務的對象，也是政府在為其提供公共服務時的合作者，所以不能讓公民只是被動地接受政府所做出的公共服務安排，公民有權利決定自己需要什么公共服務，有權利選擇通過何種方式獲得自己所需要的公共服務。這就是新公共服務理論所致力主張的尊重公民權，重視人的價值。

不過在我國，公共服務作為政府職能之一，往往成為了政府主導甚至包攬一切的事情。有人早年就提出，作為政府職能之一的公共服務，是一個國家在特定的歷史發展時期，按照本國自身的政治決策程序，基于各種原因（效率、公平、歷史傳統、公眾意愿、國家長遠利益等等）而決定由政府利用公共資源和財政資金為整個社會和特定社會群體提供的所有服務。[6]雖然公眾意愿可能成為影響決策的因素之一，但很有可能是不被重視甚至是被忽視的因素。相對于國家利益或者地方利益來說，公眾意愿常常在與之博弈中不得不做出妥協和讓步。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出，基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。[7]這個界定，把原本簡單的概念復雜化了。所謂基本公共服務，原來就是政府為全體公民提供的滿足其生存和發展基本需求的服務，可是，現在這樣一定義，政府該為全體公民提供哪些基本公共服務呢？這既要與經濟社會發展水平和階段相適應，還要看社會共識，最終還是由政府主導。基本公共服務要與經濟社會發展水平和階段相適應，這是不錯，也只有如此，才能確保政府有能力供給。而要達成社會共識，這也不錯，也只有如此，才能保障基本公共服務符合絕大多數人的意愿。關鍵在于沒有形成政府與公民合作和共同領導的運行機制，話語權掌握在主導提供的政府手中，公共服務成為供給導向模式，就會很難做到供需平衡，要么供過于求，譬如建設利用率不高的大型體育場館；要么供不應求，譬如健身器材、健身指導站點等。

因此，建立公民需求導向的體育公共服務評價機制，有利于彌補當下政府供給為主的體育公共服務評價所存在的弊端——忽視公民需求的滿足，不能完全從供給與需求兩方面對體育公共服務績效做出客觀的評估，進而影響體育公共服務體系的完善和水平的提升。

（二）需求導向的體育公共服務績效評估指標——以全民健身為例

中共中央和國務院明確指出，開展全民健身活動，增強人民體質，是體育工作的根本任務，群眾體育以全民健身為目標，體育工作一定要把提高全民族的身體素質擺在突出位置。[8]而全面貫徹《全民健身條例》，實施《全民健身計劃（2011-2015年）》，強化公共體育服務職能，建立完善以全民健身設施建設、組織建設、活動開展、健身指導、科學評估等為主要內容的全民健身公共服務體系，切實保障廣大人民群眾參加體育活動的權利，正是我國“十二五”時期群眾體育的發展目標。[9]可以說，全民健身是新時期我國體育公共服務的主要任務，當前對我國體育公共服務績效進行評估，必須以全民健身為評估重點。而中共中央國務院要求，新時期體育事業以滿足廣大人民群眾日益增長的體育文化需求為出發點。[8]《體育事業發展“十二五”規劃》也強調，新時期體育事業發展要堅持以人為本，服務民生的原則，滿足人民群眾不斷增長的體育需求。[9]所以，體育公共服務績效評估，必須以廣大人民群眾的體育需求是否得以滿足為出發點和落腳點。

而基于需求導向的體育公共服務績效評價指標，則應從期望值、實現率和滿意度三個維度來加以考慮，這樣才能較為真實、完整地反映出體育公共服務的水平，并且可以通過評估促進體育公共服務的供需平衡和供求關系協調。三個維度中的期望值既應體現出廣大人民群眾的體育愿望，也需要與經濟社會發展水平和階段相適應，這就需要政府向人民群眾公開相關信息，加強溝通和協調，最終達成社會共識，成為政府提供體育公共服務要實現的工作目標。基于這樣的認識，我們初步構建了一個需求導向的全民健身公共服務績效評價指標體系，如下表。

參考文獻：

[1] 國家體育總局.《全民健身計劃綱要》實施十五年[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n297454/2662625.html，2012-1-18.

[2] 國務院.關于印發全民健身計劃（2011-2015年）的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/24/content_1809557.htm，2011-2-24.

[3] 國家體育總局.關于印發《全民健身計劃（2011-2015年）》實施情況評估標準（試行）的通知[EB/OL]. http：//www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5480802.html，2014-7-2.

[4] 世界銀行東亞與太平洋地區.改善農村公共服務[M].北京：中信出版社，2008.

[5] 珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務-服務，而不是掌舵[M].丁 煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2010：31，22.

[6] 張 安.推進事業單位改革，創新公共服務體制[EB/OL].http：//www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp？boardid=4&id;=97947，2006-7-4.

[7] 國務院.關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2012-7-20.

[8] 中共中央，國務院.關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見[EB/OL]. http：//www.cctv.com/news/china/20020821/374.html，2002-8-21：16.

[9] 國家體育總局.體育事業發展“十二五”規劃[EB/OL]. http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/n1843577/1843747.html，2011-4-1.

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