招商引資后續風險的路徑依賴：政府管理經濟事務的行為偏差

吳金忠　翁洪服　李配法

摘 要：本文剖析了H縣對欠薪、跑路的某公司風險事件管理的全過程后發現，地方政府仍囿于招商引資的路徑依賴，采用直接干預的手法，袒護處于低端產業且具有明顯道德風險的涉險企業，干預了金融和司法部門的正常決策，使整個風險處置活動陷于無序和低效率狀態。

關鍵詞：招商引資；路徑依賴；政府角色；效率偏差

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2016）06-0043-05

1993年諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯是第一個將“路徑依賴”（Path-Dependence）理論聲名遠播的人。路徑依賴是指人類社會中的技術演進或制度變遷存有類似于物理學中的慣性，即，一旦經濟系統進入某一路徑或者某一均衡狀態就可能很難退出，進而對其產生依賴性，并因學習效應、合作效應和適應性預期而自我強化，被長期鎖定在邊際效率或許已經遞減的狀態。本案例試圖從H縣對招商引資的路徑依賴入手，探討特定金融風險時期政府作為的合理性問題。

一、由工人堵路討薪引出的企業跑路事件

（一）工人堵路討薪

2015年的一天，H縣政府主要領導接到緊急匯報，該縣工業園R有限公司（以下簡稱“R公司”）生產工人對途經該縣的某國道用拖拉機等障礙物進行封堵，禁止一切車輛通過，現場受困車輛已達10多公里。等當地政府領導帶領公安等職能部門趕赴現場后了解到，堵路起因于欠薪、公司老總“跑路”，已拖欠工人5個月工資，工人出于無奈出此下策，以堵路方式集體討薪。為盡快平息事態，政府主要負責人表態將盡快聯系公司負責人，查明原因，一周之內籌資付薪。堵路事件暫告平息。事后，當地政府極其重視，召集公安、法院、人民銀行、金融辦和部分金融機構等部門負責人召開聯席會議，討論解決企業面臨的問題。會議決定，由縣招商部門赴J省聯系公司負責人，勸其回歸恢復生產，盡快兌付工資。一周之后，工人既沒有看到政府兌現承諾的跡象，又不見公司負責人回歸，隨即以封堵另外一條交道要道為條件，迫使政府在三天內先行墊付了800多萬元的工人工資。

（二）政府著手處置風險

R公司除拖欠企業工人工資之外，還拖欠著轄區4家銀行以企業土地和廠房抵押擔保的8000多萬元貸款。就在工人堵截公路的前一天，該縣N銀行還到公司對其申請的2000萬元流動資金貸款進行考察，并進入最后貸審會審批階段。R公司作為當地招商引資的樣板企業，始終都是各家銀行眼中的“香餑餑”，令金融機構感到驚愕的是，“香餑餑”也會出大問題。面對突然出現的大額貸款風險，金融機構紛紛向政府求救，要求對貸款抵押物進行保全，要求政府出面協調，化解銀行貸款風險。兩個月后，公司負責人歸位，縣政府分管領導召集職能部門、相關金融機構召開了協調會議。為使企業盡快恢復生產經營，會議形成以下決議：一是各方要積極應對，增強信心，盡快促使企業恢復正常生產經營。二是銀企雙方要履行誠信，合作共贏。要求金融機構與企業建立相互信任關系，不斷貸、不抽貸，適時增加貸款和降低利率，不準對抵押品進行處理，不準通過司法手段干擾企業恢復生產經營。三是要求相關部門積極作為，為企業經營創造良好環境，為企業恢復生產提供高效優質服務。至此，由工人堵路討薪引起的風險危局暫告一段落。

（三）政府主導重組

為確保R公司能回心轉意，安心生產經營，維護經濟社會穩定，當地政府還答應了R公司提出的相關要求：一是財政資金支持，除先期墊付800多萬元外，財政方面還將繼續給予企業臨時支持，解決其部分非銀行債權。二是給予政策扶持。協調幫助企業引入戰略投資方，解決企業資金和經營問題。三是協調銀行債權。要求銀行在不抽貸基礎上，對引入的投資方增加信貸規模，降低貸款成本。四是協調多部門資源。要求公安、法院和工商等部門為企業恢復生產、投資方落戶提供高效率服務，避免縣外債權人通過司法途徑對企業恢復生產造成影響。

在政府協調下，與相關金融機構達成以下協議：一是只要企業正常歸還利息，金融機構不能抽貸；二是向上級行進行匯報，對企業存量貸款進行利率優惠，降低企業融資成本；三是只要企業恢復生產、正常經營，根據需要將增加貸款投放。但就在會議各方達成共識的一個月后，縣G銀行一筆500萬元貸款到期，在企業籌資歸還貸款后，該筆貸款的擔保公司不再對該筆貸款提供擔保，G銀行無法對貸款進行續貸。企業便以政府協調會議決議得不到執行為由，不再支付該銀行的貸款及其利息。R公司對銀行債務的對抗正式浮出水面，一起由企業跑路引發的風險糾紛完全轉移為銀行信貸資金風險，銀行即將成為企業經營風險的最后承擔者。于是，各金融機構再起戒心，各方達成的共識與協議隨時都有破裂的可能。

如果沒有銀行貸款的保證，R公司根本難以為繼。此時政府不得不著手考慮R公司的重組事宜。先后派員與北京、江蘇等省內外企業、投資者進行聯系，許諾各種優惠條件，并承諾墊資對企業廠房進行改造升級，但由于該企業資產負債率高、產品競爭力低下、設備相對陳舊、沒有核心競爭力，難以引起戰略投資方的青睞，R公司重組至今無法取得突破性進展。

二、招商引資的隱患

R公司從“香餑餑”走到今天欠薪、欠貸的窮途末路，個中緣由，要從R公司的產生說起。

（一）招商引資落戶

H縣是工業基礎相對落后的經濟小縣，為提高經濟總量，促進經濟發展，地方政府的一項重要工作就是招商引資，為此該縣每年都對各部門、各鄉鎮下達招商引資計劃，并制定嚴格的考核制度，做到“人人有擔子、人人有壓力、人人有動力”。2012年初，H縣政府組成強大的招商團體，到J省進行宣傳。投資人在得到土地、稅收方面的政策優惠后，同H縣政府達成協議，政府無償劃撥土地，企業投資3000萬元成立R公司，主要經營某低端的人工合成原材料生產、銷售業務。該公司是當年H縣招商引資規模較大的企業之一。2013年，企業資產規模發展到9000萬元，銀行貸款3000萬元，負債4000萬元，年實現利稅200多萬元，企業經營較為平穩。

（二）政策助推膨脹

R公司快速發展，不但增加了稅收收入，而且吸納了周圍120多名農民工就業。為把其培育成招商引資的樣板企業，地方政府將企業法定代表人發展為縣政協委員；從土地、稅收和貸款方面為企業“開綠燈”；先后多次在公司召開讀書會、現場會，引導鼓勵加大投資，擴大規模；幫助其制定投資擴張計劃，爭取5年內產值突破5億元，發展為當地有影響的大型企業集團；在土地指標緊張情況下，為其爭取土地指標并無償劃轉給企業，推動進行二期工程上馬。2014年，公司在追加貸款后，投資增至8000萬元，進行二期工程建設，新建廠房并上馬生產線兩條。為解決R公司投資資金不足問題，縣政府先后多次組織金融機構負責人到該企業進行現場考察，并在政銀企合作推進會上，向金融機構重點推介。在政府的推動下，企業信貸規模快速增長，全縣先后有4家金融機構對其授信放貸。2014年末，貸款余額已達8000萬元，公司資產規模近2億元，實現利稅300多萬元，吸納就業農民工200多人。

（三）風險初現

2014年下半年以來，受市場因素影響，產成品庫存積壓嚴重，加之投資擠占正常流動資金，造成現金流緊張。為維持生產經營，在向銀行申請增加貸款的同時，不得不四處進行高息借貸。2015年，市某公司債權到期，R公司不能按時歸還，該公司欲運走R公司的原材料和部分設備抵債，工人見企業付薪無望，集體堵路討薪，風險徹底暴露。

三、政府對招商引資的路徑依賴及其管理經濟事務的偏差

（一）動用地方資源助推企業非理性擴張

地方政府在調動和處置各類資源、發揮部門間協同效應方面具有天然的比較優勢，同時地方政府有主導當地經濟發展、制定經濟發展戰略和政策的職責，但在經濟發展指標為政績主要指標的導向之下，地方政府以行政區劃為界，往往利用掌握的各種資源，熱衷于加快培育大型企業，增加就業與稅收，過度干預企業投資與生產經營行為，助長地方發展經濟的虛火，通過對大企業生產經營進行引導與干預，決定企業發展的速度和規模，決定經濟發展方向、節奏和重大投資項目。從近幾年經濟發展情況看，中小企業已成為就業和稅收的主力軍，但由于大企業在稅收、就業和社會影響力方面具有較大影響，因此各級政府具有明顯的大企業偏好，培養中小企業規模快速膨脹，發展為大型企業成為地方政府管理經濟事務的主要目標。為做大企業規模，許多地方政府制定相關實施辦法，在資金、土地、手續辦理方面制定優惠政策，促進小微企業發展為規模企業，中型企業發展為大型企業或企業集團，給企業家以人大代表或政協委員等的政治待遇。R公司就是H縣招商引資的典型代表。從地方的投入與產出看，R公司占用了500多畝的土地指標，占用了8000萬元的銀行貸款，成立以來累計交納稅收410萬元，支付工人工資370萬元。如果再加上財政墊付的870萬元工人欠薪，H縣的投入明顯低于產出，成本大于收益。因此，傳統的招商引資，政府在一定程度上利用各種資源催生了企業非理性擴張，吸納了大量的銀行貸款，擠占了其他中小企業獲得信貸資源的空間，進而降低了整個經濟的生產率和經濟長期增長速度。

（二）行政軟干預信貸自由契約

2013年，R公司貸款3000萬元，到2015年貸款就增加到8000萬元，該縣商業銀行都涉及其中。這種異乎尋常的貸款增速，雖然有商業銀行盲從、跟風的因素，但是，與當地政府的極力推介和扭曲激勵不無關系。為鼓勵金融機構向大企業投資，當地政府每年都制定金融機構考核辦法，為金融機構制定年度信貸投放計劃，其中對重點企業和重點項目的信貸投入是對金融機構的考核重點；對信貸投放力度大的金融機構，在評先樹優方面進行傾斜，在全縣進行公開表彰，對主要負責人進行物質獎勵并給予一定政治榮譽；制定財政資金管理辦法，政府財政資金存放與金融機構信貸投放掛鉤；為鼓勵企業擴大投資，政府對繳稅大戶、招商引資單位和個人進行表彰獎勵。政府一方面說服銀行服從于自身意志，為大企業提供優惠利率及較長期限的信貸支持；另一方面說服大企業增加投資，進行規模擴張。因此，在政府的極力撮合下，銀行和企業之間簽訂的貸款合約，更多體現了政府意志，而不是基于經濟效率最大化的原則；地方政府的介入，破壞了銀行與企業之間基于各自經濟效率最大化基礎上的自由信貸契約精神。

（三）綏靖涉險企業

即便把R公司老板跑路一事放在一邊不談，單就拖欠工人長達5個月的血汗錢而言，就是一種典型的道德風險問題。更何況，公司老板歸位之后，提出的財政資金支持、實施重組、政策扶持、要求銀行不抽貸和降息讓利以及司法保護等條件，已經遠遠超出了市場交易規則的范疇。而面對嚴重的道德風險問題及其一系列苛刻條件，H縣全面接受，一再退讓，只要公司能開工營業，就能給當地貢獻稅收、GDP和就業，有助于確保區域經濟平穩運行、不出問題。而且當然，一旦重組公司成功，企業獲得重生，資金鏈風險會得到妥善解決，這也是接受公司苛刻條件的良好預期。如此看來，H縣的所作所為，恰恰保護了落后，保護了道德風險。

（四）盲目夸大政府救助的預期

破鏡重圓，當然是最優期待。然而，R公司產業相對低端，在重組市場上基本無人問津。盡管如此，H縣政府仍然抱有期待。政府的期待應該源自招商引資時期曾經擁有的強勢地位和各種資源便利。但是，正是基于政府招商引資的豪邁和熱情的路徑依賴，當同樣的方式運用在不同經濟周期的風險處置時，往往會適得其反。在經濟轉方向、調結構背景下，低端產業、劣質企業的消亡是市場優勝劣汰的必然結果，任何非市場的力量都難以阻擋這一必然趨勢。公司的跑路只是自我消亡的一種極端表現形式而已。H縣的處理方式反而向貸款的金融機構傳遞和放大了政府救助預期，進而產生非理性錯覺，可能導致更大的風險決策失誤。

四、拓展性分析：政府作為及理性策略

（一）更新管理經濟理念，建立政府管理經濟事務預算硬約束機制

H縣800多萬元財政資金墊付欠薪，雖然是極端情形下的被動踐諾，但事后看，也有其合理性。該公司是H縣招商引資扶持起來的樣板企業，其理應是道德風險的直接責任者；H縣在公司從成立到跑路以及風險事件后的種種表現，都過分干預了市場，疏于監督和管理，理應承擔間接責任。現在看，如果H縣當初不對堵路討薪工人做出兌薪承諾，事情會如何進展？能否引導工人通過合法的渠道追究并落實到R公司的責任？畢竟，該公司只有3000萬元的自有資本投入，其間繳納稅金410萬元，目前卻擁有8000萬元的信貸資金，完全有支付欠薪的能力和可能性。然而，H縣的一個應急承諾，卻給了塑膠公司牟取道德風險之利以可乘之機，以致后來引發了一系列超出預期的不良反應。可見，從R公司招商引資進入H縣，到后來一跑了之，都是H縣的強勢干預市場以及軟預算約束在作怪。因此地方政府應更新管理經濟事務理念，珍惜手中的資源，對不同規模的企業采取相對公平的政策待遇，完善法律制度，為企業生產經營和銀行信貸投放創造良好的宏觀經濟與法律環境，硬化大企業與政府管理經濟事務的預算約束。同時，對出險大企業，政府應提前進行風險調查與預判，果斷快速推出科學的救助計劃，提高整個計劃動作透明度，及時穩定金融機構和債權人信心，任何掩蓋、拖延、放任或者過度干預，都于事無補。

（二）完善僵尸企業退出機制，實現產能過剩行業企業出清

工人堵路討薪，既是對公司道德風險的無奈抗爭，也是對政府疏于招商引資企業監管的直觀否定。但所有問題的根源，卻是處于低端產業的R公司的慘淡經營，經不起市場優勝劣汰的檢驗，即便有H縣的強力支持，仍然難以擺脫和對抗成為“僵尸企業”的命運。如公司完全按市場機制破產清算，勢必造成員工失業增加，影響地方經濟發展和社會穩定，地方不得不承受GDP之痛，銀行也不得不承受不良貸款之痛。這是非常客觀和現實的問題。現在，基于對招商引資的固有情結并形成路徑依賴，對R公司遲遲不愿放手，不愿意按市場機制使之進入破產程序，但可以預料的可能結局是，在耗盡地方所能動用財力和資源之后，公司最終還要破產倒閉。在當前宏觀經濟形勢下，去庫存和淘汰落后產能是地方政府不得不面臨的問題，對不符合國家能耗、環保、質量、安全等標準的產能過剩行業和企業實行關停并轉，把那些已經虧損、不具有償債能力、只能依靠繼續借債或補貼才能生存的企業堅決按市場機制進行處理，讓市場方式決定企業資產重組、產權轉讓、關閉破產的退出方式，清理處置“僵尸企業”，減少無效企業對土地、資金的占用，提高資源使用效率，增加經濟發展的新動力。因此要建立落后產能退出通道及相應的退出機制，厘清政府、銀行和企業的責任歸屬，對產能落后企業堅決實行退出機制，實現產能過剩行業的企業自動出清。

（三）發揮市場機制作用，提高市場資源配置的能力

政府的主要職責是統一市場規則、規范市場秩序，維護市場對資源配置的決定性作用，發揮競爭和優勝劣汰機制，并根據經濟發展趨勢制定完善適合本地的經濟發展規劃；引導信貸資產優先配置到國家優先發展的行業和產業，并提高當地法治和金融發展水平；為企業發展和銀行貸款提供相應的配套服務；矯正市場失靈，減少市場配置資源造成的外部不經濟問題。反觀H縣在該風險事件中的所作所為，雖然尊重了以極端手段討薪的弱勢工人，但卻綏靖了存在明顯道德風險問題的公司，干擾了銀行和司法行為。此舉只能暫時延遲公司的風險外溢，并不能從根本上扭轉極其被動的局面，反而會錯失處置風險的有利時機。經濟低迷之時，地方政府要善用政策預期和改革行動來引導市場，強化市場約束，增強對風險及時甄別和處置能力。

（四）優化經濟發展環境，提高風險企業處置效率

米頓（Mitton，2008）認為，一個國家的銀行體系的發展及產權保護越好，企業獲得的貸款越多，這就意味著金融運行環境好，可以促進銀行為企業提供更多的貸款。在經濟新常態下，企業生產經營壓力加大，轉型升級意愿增強，都會增加企業出險概率。因此，地方政府要加強協調工作力度，增加政府管理經濟事務的手段與方式，從宏觀視角培育和發展環境，助推企業獲得更多的外部融資，進而促進地方經濟增長。反之，如果直接干預企業和銀行的具體經營行為，干預正常的市場交易和風險處置活動，都是舍本取末的非理性行為，進而會在更大程度上阻礙區域經濟的發展。

五、簡要結論

在這一則由工人堵路討薪引爆的低端企業風險事件中，盡管地方政府的本意可能在于維護區域金融生態，確保銀行債權不受損失，但該地政府所套用的在招商引資時曾經靈驗的手段和手法，在目前經濟轉方向、調結構背景下已經失靈；而簡單和粗放的直接干預，縱容了涉險企業的道德風險，影響了金融和司法部門的正常決策。因此，要真正推動經濟轉型和結構調整，首先必須推動政府管理經濟事務理念的轉變。經濟改革的主要方向就是把資源配置的權力還給市場；培養出更多的、合格的微觀經濟主體，才能在經濟波動中推動區域經濟發展。

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Abstract：Through analyzing the whole process of the risk management of a company in county H which withheld pay and got away，this paper finds that the local government is still confined to its path dependence of attracting investment. It adopts the method of direct intervention and protect the local enterprises which are in the low end of the industry and has obvious moral risks. It intervenes in the normal policy-decision of the financial and judicial departments，thus putting the whole risk management process into a state of disorder and low efficiency.

Key Words：attracting investment，path dependence，government role，efficiency deviation

（責任編輯 劉西順；校對 XS）