從“湘省公債案”看湖南咨議局的主要職能及其定位

【摘要】湖南咨議局的設立是清廷在推行立憲過程中根據《咨議局章程》所設立的地方“議會”。本文從“湘省公債案”入手，探討湖南咨議局在地方布局上所擁有的主要職能以及所處的地位。“湘省公債案”的結果以及清廷頒布的籌設咨議局章程可以看出地方咨議局不過是地方政府的附屬部門，其與資政院雖有上下互通，但并非隸屬關系，諮議局是一個采取集體決策模式的民意機構。

【關鍵字】公債；諮議局；楊文鼎；咨議局章程

清政府自1905年開始便開始了立憲的進程。1907年9月20日，清廷頒布了上諭設立資政院。在10月19日，又令各省督撫籌設咨議局。光緒三十三年九月十三日清廷下諭《著各省速設咨議局諭》中提到“前經降旨于京師設立資政院以樹議院基礎，但各省亦應有采取輿論之所，俾氣指陳通省利弊，籌計地方治安，并為資政院儲材之階梯”。“凡地方應與應革事宜，議員公司集議，候本省大吏裁奪施行。”從此諭可以看出，咨議局為朝廷在各地設置的采納民間輿論的場所，并且與資政院并非隸屬但有互通，同時咨議局議員通過的議案必須最后由本省大吏通過，這表明咨議局實際處于地方政府的附屬地位。清廷設立咨議局必然導致地方督撫大員的權力被削減，同時也利用咨議局和地方政府對立造成傾軋來抑制清末封疆大吏獨霸一方的態勢。

“湘省公債案”是指清末湖南地方政府與湖南諮議局發生的法權糾紛。在此之前已有直隸、湖北、安徽等省公債先例。前幾省舉辦公債也曾遭到各界輿論的反對，但湖南舉辦公債卻遭到了空前的反對，尤其以湖南咨議局為代表批判湖南巡撫楊文鼎藐視咨議局章程鬧至資政院，并牽涉到軍機大臣，因此引起了清末最大的“公債”案。1910年9月，新任湖南巡撫楊文鼎著手處理發生在4月的長沙搶米風潮。搶米風潮導致了中外民眾發生嚴重爭執并造成外國資產收到損失，因此英美等國強烈要求湖南政府賠償民變中外國人的損失，共計白銀八十余萬兩。如此巨大的賠款，湖南官府獨木難支。故楊文鼎上奏朝廷要求舉辦公債。對于楊文鼎的上奏，清廷表示令度支部復議。度支部鑒于直隸等省已有成功舉借公債的成例在先，以及湖南省近年來災荒不斷、匪患叢生、對外賠款數目巨大，并且湖南有能夠盈利的礦山作為保證，因此在9月5日對于湖南公債的通過表示同意。湖南在財政陷入危機的時候，利用公債解決困難本來應該是湖南地方政府以及咨議局應該考慮的辦法之一，但由于其牽扯的利益權利之爭使得兩方發生爭執。

湖南當局還未發行公債，湖南咨議局便提出了強烈抗議。從咨議局章程來看，省內的財政事項、債務的支配均必須經過諮議局開會通過方能奏效。然而此案未經諮議局，直接無視諮議局審議公債的權力。以湖南咨議局議長譚延闿為主，聯名以“楊撫奏辦公債，未交局議，違法侵權”上資政院請求復核。湖南咨議局之所以會極力反對湖南公債的發行主要還是基于以下原因。“根據咨議局章程所記載，湖南省的財政收支、租稅的征用、內外債的舉借都應經咨議局審議批準方可施行”，但巡撫楊文鼎卻直接向度支部申請而沒有通過咨議局，這是造成雙方沖突的直接原因。但根本原因在于這是新政中地方紳權的擴張與當權者的一次權力較量。清末廢除科舉打破了中國士紳傳統權利模式，這便使得中國權紳向諮議局議員轉型，因此如何維護其過渡后的權利是權紳們理所應當考慮的，所以對于楊文鼎無視咨議局章程一事于情于法都是讓咨議局官紳無法接受的。因此此事由地方咨議局與巡撫的矛盾上升到資政院與軍機大臣之間的矛盾。最后由朝廷下諭旨道：“惟該撫（楊文鼎——引者）未先交議，實屬疏漏”，但“此項公債系度支部議準之件”，要求“仍遵旨辦理”。此下諭一出，資政院立刻強烈反應，新設立的資政院為維護自己的權威隨后彈劾軍機大臣，最后終于招致湖南巡撫楊文鼎的引咎辭職。巡撫楊文鼎的引咎辭職未獲清廷批準，清廷多次對楊文鼎慰留，不許其辭職，給予病假，假滿之后仍舊執行職務。咨議局無奈作罷，湘省公債最終通過。湖南咨議局彈劾巡撫楊文鼎無視諮議局章程舉辦公債究竟是對憲政的重視還是故意挑戰湖南省府的權力？我想這也是為何封疆大吏們會在一定程度上抵制咨議局的深刻原因。

咨議局從議案提出到公布實施大致是“湖南咨議局通過議案后，呈請巡撫頒布施行。湖南巡撫若沒有異議，將議案公布施行；若不以為然，則可要求咨議局復議。如果湖南咨議局以法定多數仍堅持執行前面的議論，湖南巡撫則須將議案呈請資政院（未成立前由憲政編查館代）復核。”據《咨議局章程》，咨議局的議事權限如下：“1、議決本省應興應革事件；2、議決本省歲出入預算事件；3、議決本省歲出入決算事件；4、議決本省稅法及公債事件；5、議決本省擔任義務之增加事件；6、議決本省單行章程規則之增刪修改事件；7議決本省權利存廢事件；8、選舉資政院議員事件；9、申復資政院咨詢事件；10、申復督撫咨詢事件；11、公斷和解本省自治會之爭議事件；12、收受本省自治會或人民陳請建議事件。”從這一段章程來看，咨議局不僅擁有一定立法權的，而且對于督撫具有牽制作用。雖然在章程中咨議局對于督撫的提案有一定的牽制和通過權，但督撫對于咨議局的議案也有最后決定權。清廷在立憲之初也考慮到地方督撫會對咨議局的設立有抵觸，所以設立咨議局的條件是督撫也可制約咨議局。督撫可以監督咨議局議員的選舉及其會議過程，對于咨議局通過的議案有最后決定的權力。督撫享有制裁咨議局的權力，可以上呈朝廷要求咨議局停會。但是由于咨議局議員絕大部分來自本地大戶鄉紳，督撫在地方大事上還是盡量與其商量，一般不會有開罪之心。湘省公債案最后體制戰勝法理，不僅是清廷偏袒地方政府，從其所議定事件仍要督撫同意復核才能施行實際表明咨議局仍為政府附屬咨詢機構。

清政府設立的資政院以及地方咨議局并非是按照西方民主思想建立的立法機構，其不過是為了應付內外要求清政府放權的壓力以及防止地方督撫坐大不得已的措施。在“湘省公債案”中咨議局議員乃至資政院絲毫不懼彈劾督撫乃至軍機大臣的，這不外乎是清朝賦予了《咨議局章程》一定的法理依據，使之前傳統中國的鄉紳分享的政府權力得以合法化。根據章程看咨議局在法理上享有議決權、復議權、監督權，在很大程度上分享了一向只有行政機關獨自行使的部分權力，將對督撫產生牽制作用，這也是清廷希望收回地方權力的一次努力。《各省咨議局章程》賦予咨議局的權力還是比較充分的，咨議局在法理上有對地方大政的議決、復議權，有對于行政的監督權。這些具有部分獨立意識的表現顯然已與立憲國家的地方議會相似，故咨議局不能夠算作為地方政府所操縱的民意咨詢機構。當然，咨議局的上述權力還要受到地方督撫的監控，督撫有咨詢權、勸告權、停會權、解散權，二者如果有爭議則資政院有復核權。既然咨議局會受到督撫的限制，那么就注定其并未被賦予絕對的立法權。在精神層面上，咨議局的設立為地方民眾在規定范圍內從事參政活動，并有《咨議局章程》提供了法理上的依據，事實上刺激了國人的參政意識，并使國人積極投入到參政議政的實踐之中。

【參考文獻】

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[4]《清末籌備立憲檔案史料》，[M]中華書局。1979年

作者簡介：姓名：晏澤擎，性別：男，民族：漢籍貫：湖南學歷：碩士研究生單位：西華師范大學，研究方向：中國近現代史。