淺析土地出讓金與地方經(jīng)濟(jì)增長

摘 要：在分稅制改革、城市化建設(shè)以及側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的政府績效考核制度的壓力下，土地出讓金制度得以產(chǎn)生，使得土地出讓金成為地方經(jīng)濟(jì)增長的保障，同時(shí)又在地方經(jīng)濟(jì)增長的壓力下得到進(jìn)一步的促進(jìn)。但是過度依賴土地出讓金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的方式存在弊端，需要通過改革稅收制度、土地資產(chǎn)經(jīng)營模式以及地方政績考核制度等多種方式來實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：土地出讓金 經(jīng)濟(jì)增長 制度優(yōu)化 積極影響 優(yōu)化方向

中圖分類號：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-162-02

引言

土地出讓金制度是我國土地制度改革以及稅收制度改革的產(chǎn)物。通過土地使用權(quán)的市場化交易的方式，實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政收入的增加。近年來隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，地方政府土地出讓金的規(guī)模迅速膨脹，在一些省、市，土地出讓金的規(guī)模甚至超過了預(yù)算外收入的規(guī)模，個(gè)別省、市的土地出讓金規(guī)模甚至超過預(yù)算內(nèi)收入的規(guī)模。關(guān)于土地出讓金與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，有一些學(xué)者進(jìn)行了深入的研究，研究結(jié)果多顯示土地出讓金與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)“正相關(guān)”的關(guān)系，但也有研究結(jié)果顯示土地出讓金占財(cái)政收入比重與地區(qū)生產(chǎn)總值增速呈現(xiàn)“負(fù)相關(guān)”。這些研究結(jié)果表明土地出讓金與地方政府經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系有正向的，也有負(fù)向的。本文將著重從土地出讓金對經(jīng)濟(jì)增長的影響出發(fā)，分析其積極以及消極的效應(yīng)，指出未來土地出讓金制度優(yōu)化的方向，以減少負(fù)面效應(yīng)。

一、我國土地出讓金制度的產(chǎn)生背景

一是分稅制改革。正如有學(xué)者所言，土地財(cái)政是地方政府的可支配財(cái)力高度倚重土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)租稅費(fèi)收入的一種財(cái)政模式。土地出讓金是土地財(cái)政的重要組成部分，是政府以土地所有者身份，在出讓土地使用權(quán)時(shí)收取的土地價(jià)款。土地出讓金數(shù)額迅猛增長態(tài)勢的根源是分稅制改革之后中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的競爭。分稅制改革之后，地方政府財(cái)政壓力增大，然而政府的財(cái)政支出并沒有相對減少，包括各種社會保障支出、地方性建設(shè)支出、行政支出、非公益性支出以及政府企業(yè)虧損補(bǔ)貼等支出日益增多。在這一背景下，地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政空缺，只能通過出讓土地來增加財(cái)政收入。而與中央政府相比，地方政府具有信息上的優(yōu)勢，其會利用各種預(yù)算外收入和體制外收入，消除中央政府主導(dǎo)的分稅制改革對地方政府的不利影響。

二是城市擴(kuò)張。除了政府為增加收入而爭相出讓土地之外，城市化的不斷推進(jìn)以及城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大也是土地出讓金增長的原因。首先，城市規(guī)模的擴(kuò)大以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善需要通過出讓土地來實(shí)現(xiàn)。其次，土地出讓金也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，房地產(chǎn)稅以及建筑稅的收入也與日俱增，這便是城市化進(jìn)程帶來的財(cái)政效應(yīng)。

三是政府績效考核制度。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的宏觀政策下，地方政府將以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入作為工作的重中之重。特別是現(xiàn)行的政府績效考核，往往是以地方GDP增長為核心，地方政府要想政績突出，就要千方百計(jì)通過GDP的增加及地方財(cái)政收入來保證，在這一壓力下，地方政府通過土地出讓來增加地方財(cái)政收入，同時(shí)，為擴(kuò)大投資規(guī)模，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還采取各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)興辦企業(yè)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，而加快土地出讓則是招商引資的重要條件。總之，在分稅制改革、城市化建設(shè)以及側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的政府績效考核制度的壓力下，土地出讓金制度得以產(chǎn)生，使得土地出讓金成為地方經(jīng)濟(jì)增長的保障，同時(shí)又在地方經(jīng)濟(jì)增長的壓力下得到進(jìn)一步的促進(jìn)。

二、土地出讓金對地方經(jīng)濟(jì)增長的積極影響

杜雪君等使用中國省級面板數(shù)據(jù)，對土地出讓金與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行了回歸分析，結(jié)果顯示：土地出讓金與經(jīng)濟(jì)增長之間存在顯著正相關(guān)，但土地出讓金對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)程度遠(yuǎn)小于預(yù)算內(nèi)資金對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)程度。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，城市化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，土地出讓金對我國經(jīng)濟(jì)增長和城市建設(shè)起到推動作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是保障城市建設(shè)。土地出讓金為地方政府提供了穩(wěn)定充足的收入來源，保障我國城市建設(shè)的順利進(jìn)行。據(jù)國土資源部的有關(guān)調(diào)查顯示，在我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的幾個(gè)省市，如：北方、上海、廣州，土地出讓金收益就占據(jù)了整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投入資金的三分之一左右，并且這一數(shù)據(jù)還保持上升趨勢。可見，土地出讓金收益確實(shí)已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐。

二是提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益。在現(xiàn)實(shí)中，各地政府為了增強(qiáng)市場競爭力，還會以相對優(yōu)惠的價(jià)格來出讓土地，以便更好地進(jìn)行招商引資，建立工業(yè)園、工業(yè)集聚區(qū)、生態(tài)園等，從而拉動地區(qū)城市化擴(kuò)張的步伐，增加地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力。據(jù)一些學(xué)者就土地出讓對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)進(jìn)行的定量研究結(jié)果顯示，地方政府出讓土地的行為方式，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大的推動作用，而且這種推動作用的效果，還會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷遞減、最終趨于零。

三是帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。隨著地方政府土地使用權(quán)的出讓，建設(shè)用地的增多必將帶來周邊其他項(xiàng)目的投入增長，從而進(jìn)一步帶動整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長。有學(xué)者研究表明，我國土地出讓收入、地方財(cái)政收入、地方經(jīng)濟(jì)增長與固定資產(chǎn)投資之間存在密切的關(guān)系，其中土地出讓金與固定資產(chǎn)投資的彈性為0.5，即土地出讓金收入每增加百分之一，固定資產(chǎn)投資增加百分之零點(diǎn)五。

三、土地出讓金對地方經(jīng)濟(jì)增長的消極作用

經(jīng)濟(jì)增長不能僅僅看規(guī)模，也要看質(zhì)量。土地出讓金制度在當(dāng)前的稅收制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢下，的確在一定程度上解決了地方的財(cái)政問題，有的學(xué)者戲謔地稱政府為“土地財(cái)政”，拉動了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。在我國過去的土地出讓金制度實(shí)施的實(shí)踐中，也暴露出一些問題。這些問題亟待解決，否則對經(jīng)濟(jì)增長也會產(chǎn)生不利影響。

一是土地出讓金制度可能會引發(fā)土地過度消耗問題。土地出讓金制度的實(shí)施可能會淪為政府政績形象工程的工具。土地出讓能夠帶動建設(shè)用地的增加，而建設(shè)用地的增加意味著企業(yè)興辦的數(shù)量增加，商品房建設(shè)的增多，而企業(yè)的新設(shè)和商品房銷售又會拉動地方GDP的增長，同時(shí)又能改變城市的形象，提升地方政府的政績。因此，政府征收土地，再進(jìn)行出讓既可以增加財(cái)政收入，又可以提升其政績表現(xiàn)。對于這種獲利眾多的制度，地方政府只會欣然實(shí)施，樂此不彼。

土地作為一種不可再生的稀缺資源，其數(shù)量是有限的。單純建立在土地消耗基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)模式并不是一種科學(xué)的可持續(xù)的發(fā)展方式。在獲利動機(jī)的驅(qū)使下，可能會引發(fā)土地資源被過度消耗的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地投資的強(qiáng)度有著密切關(guān)系，而非土地投資規(guī)模。只有對單位面積的土地進(jìn)行集約化的高度利用，才會擺脫過度依賴土地投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，真正做到可持續(xù)發(fā)展。

二是土地出讓金制度可能帶來土地利用方式的粗放化。當(dāng)前，大量的供出讓的建設(shè)用地多來自于城市郊區(qū)尚未開發(fā)的地區(qū)，于是大量的耕地都被占用，在土地財(cái)政的壓力下，我國的耕地總面積迅速減少，同時(shí)人均耕地面積也在逐年下滑。數(shù)據(jù)顯示，在1996-2003年7年間，我國耕地面積減少1億畝，期間全國的建設(shè)用地面積卻在相應(yīng)地不斷上漲。同時(shí)有學(xué)者統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)表明。耕地面積與政府出讓土地之間存在非常密切的關(guān)系，土地出讓收益每增長1%，耕地面積就減少0.01%。現(xiàn)行的土地出讓制度對我國的耕地構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，同時(shí)這種危機(jī)還會隨著失地農(nóng)民與政府關(guān)系的惡化而進(jìn)一步加劇，嚴(yán)重威脅著糧食安全。原國務(wù)院總理溫家寶指出：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。”中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2015年1月5日全國召開的永久基本農(nóng)田劃定和設(shè)施農(nóng)用地管理視頻會議上作出重要批示：我國人多地少，任何時(shí)候都要守住耕地紅線，守住基本農(nóng)田紅線。要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格實(shí)行特殊保護(hù)，扎緊耕地保護(hù)的“籬笆”，筑牢國家糧食安全的基石。最近，一些專家把保護(hù)耕地和房價(jià)上漲相聯(lián)系，使得“耕地紅線”又成為焦點(diǎn)話題。因而，改革土地出讓制度，解決耕地威脅刻不容緩。

三是這種粗放的土地出讓方式還可能阻礙城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，出現(xiàn)城市發(fā)展的無序化現(xiàn)象。在追逐土地出讓收益的同時(shí)，可能會忽視城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，造成城市土地利用效率的低下和城市土地結(jié)構(gòu)的不合理。數(shù)據(jù)顯示，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的公共設(shè)施用地的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)用地，長此以往會阻礙我國城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四是土地出讓金制度還可能引發(fā)各種社會不公平問題。在政府征地的過程中，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、政策執(zhí)行不到位以及安置補(bǔ)償政策缺乏針對性等問題，可能會導(dǎo)致失地農(nóng)民的利益無法得到切實(shí)地維護(hù)，收益分配上存在不公。加之在現(xiàn)有的土地政策之下，地方政府出讓土地的行為無法得到真正制約，導(dǎo)致在土地資源的利用上出現(xiàn)了不公平的問題，現(xiàn)在的地方政府在提前預(yù)支其土地資源和財(cái)政收入，影響了未來政府和人民的收益，這也是一種不公平和不合理的行為。

總之，在認(rèn)識到土地出讓金制度對我國經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用的同時(shí)，我們也應(yīng)該警惕在土地出讓金增長過快的背景下產(chǎn)生的土地資源被過度消耗、土地利用方式粗放以及社會不公平等問題。只有改革現(xiàn)有的土地出讓金制度，才能盡可能地消除負(fù)面影響，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。

四、制度優(yōu)化方向

為了正確定位土地政策的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來轉(zhuǎn)變相關(guān)制度，使得土地政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

一是地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身職能，明確自身定位。土地出讓金在城市建設(shè)中的巨大作用反映了地方政府在城市建設(shè)中的角色定位錯(cuò)誤，地方政府在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)扮演“公共產(chǎn)品的提供者”的角色，而非生產(chǎn)活動的組織者。因此，政府應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變治理理念和自身定位，改變依靠廉價(jià)土地來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤觀念，轉(zhuǎn)而依靠提高政府公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率、加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化公共服務(wù)環(huán)境和招商引資環(huán)境，來吸引投資、推動經(jīng)濟(jì)增長。

二是轉(zhuǎn)變土地資產(chǎn)的經(jīng)營方式。通過設(shè)立專門的土地資產(chǎn)經(jīng)營公司，切斷地方政府與土地的直接利益關(guān)系，同時(shí)通過公司的專業(yè)化運(yùn)作，使資金運(yùn)作更加規(guī)范，杜絕地方政府對資金的挪用，同時(shí)確保資金的保值增值。

三是改革稅收和政府績效考核制度。完善土地稅制度，使不動產(chǎn)稅成為地方的穩(wěn)定裁員和政府調(diào)控市場的主要工具，改變過度依賴土地出讓金收入進(jìn)行城市建設(shè)的弊端。同時(shí)，也要改變過去主要以經(jīng)濟(jì)增長率和招商引資額等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的評價(jià)體系，設(shè)計(jì)一套更為科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系，包含合理的社會發(fā)展指標(biāo)、資源環(huán)境指標(biāo)、土地利用效率、失地農(nóng)民就業(yè)生活保障等指標(biāo)，以遏制地方政府片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益的沖動。

結(jié)束語

土地資源已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，這一點(diǎn)已無法否定。土地出讓金可以增加地方的財(cái)政收入，促進(jìn)地方城市建設(shè)。但是過度依賴土地出讓金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的方式存在弊端，需要通過改革稅收制度、土地資產(chǎn)經(jīng)營模式以及地方政績考核制度等多種方式來實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化。

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（作者單位：濟(jì)源市國土資源局 河南濟(jì)源 459000）

[作者簡介：秦佩文（1966—），女，河南省濟(jì)源市人，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)類或國土財(cái)務(wù)管理。]（責(zé)編：玉山）