我國高校財政績效撥款創新研究

胡服　楊春麗

摘 要：高校是我國培育高新技術人才及后備人才的核心基地，肩負著“教育興國、科技強國”的重要歷史使命，其教學質量的好壞、科研水平的高低直接關系到“中國夢、強國夢”的實現程度。因此，進一步完善高校財政撥款政策導向，健全高等教育經費績效撥款體系，充實財政撥款績效考評指標，著力解決高校收入瓶頸和績效瓶頸，全面提升教學質量、科研水平、人才培養能力和社會服務水平，構筑李克強總理強調的“政府搭臺，高校唱戲”的寬松環境，才能促進我國高校走內涵式可持續發展道路。

關鍵詞：高校 財政撥款 績效指標 公開透明 獎優罰劣 質量提升

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-108-03

從1978年到2014年不到40年時間，我國高等教育呈現出以學生人數增加和校舍規模擴大為標志的外延式快速增長態勢，實現了教育領域普及化和大眾化，為“強國夢、中國夢”培育了越來越多的社會主義市場經濟建設所需的經世致用的知識型、科技型及應用型人才，為我國的日益強盛和繁榮做出了功不可沒的貢獻。但在我國高校跨越式發展中由于絕大多數高校只顧擴大校舍占地規模和在校學生規模，從而引發了我國高等教育資源的全面緊張。同時由于盲目擴招和盲目圈地，造成了極大的社會資源浪費，教學質量日益下滑，人才培養不斷退步，科研水平滯步不前，資金績效難以體現，以“增加招生人數、校舍面積、新建學校數”為標志和以生均定額撥款為標準的高等教育經費撥款制度已越來越為人所詬病。

一、我國高校財政績效撥款的現狀與問題分析

我國高校在經費來源上以財政撥款為主，學費、住宿費等收入為輔。如果沒有國家允許的收費政策和財政撥款，我國高校的發展將舉步維艱。雖然國家對高校的資金投入呈逐年上升趨勢，但仍滿足不了高校增長更快的學生規模和校舍規模，滿足不了高校提升教學質量、科研水平和擴大社會服務能力的迫切需要。

（一）高校財政績效撥款的涵義

高校財政績效撥款是以高校在教學質量、人才培養、科學研究和社會服務等方面的績效狀況作為撥款依據，以“績效好壞”作為撥款標準，堅持“少花錢，多辦事，辦好事，辦實事”的原則，保證財政資金花得值得，花得有效。與傳統的投入撥款制度相比，績效撥款的主要特征是非常注重資金的使用效率和社會效益，它實現了政府對高校財政撥款經費使用的有效控制，促使高校在發展過程中把有限的資金用在刀刃上，促使高校更加注重教育資金的效率與效益，避免了以往高校“年初伸手要錢，年中設法花錢，年末突擊付錢。錢用了事辦了，有效無效誰也不知道。有的甚至事還沒辦錢就用完”的“不管效益只管要錢花錢”的陋習，很容易把高校從單純注重財政撥款的資金數量轉向財政撥款資金的數量和使用效益并舉上來，一方面使我國教育的資源配置更加合理和更加注重績效，另一方面更能激發高校提升教學水平、科研水平和社會服務水平的積極性、創新性、有效性。

（二）我國高校財政績效撥款存在的問題及原因分析

為適應我國教育領域的綜合改革和高等教育由“精英教育”向“大眾教育”的轉變，從2007年開始，我國對高校的撥款制度進行了史無前列的改革，雖然實現了以重視預算績效為主，以“基本支出+項目支出”為類別的財政績效撥款制度，但仍以高校在校學生人數為主要依據，按照既定的生均定額撥款標準確定各高校下一年度的財政撥款總額，并沒有完全考慮高校的辦學成本，更沒有考慮財政撥款的績效因素，不利于高校的可持續發展。

1.財政績效撥款“馬太效應”突出。以云南省為例，從2005～2012年的8年內，對各高校的經費安排仍執行“生均定額撥款+學費、住宿費和培訓費收入”的制度，同時通過對省屬各高校的績效考評額外安排部分績效考評專項資金給各高校。另外，雖然歷經了8年績效考評，但至今沒有向社會或各高校公布相關的考評原則、標準、方法、口徑、指標內涵及計算公式、評分標準及考評結果、績效考評專項資金安排標準等內容，并且對省屬24所高校采取同樣的評分標準，不區分辦學層次和辦學類型。由此可看出，我國對高校的績效撥款并沒有真正體現，且績效考評部門是政府財政部門，指標以財政部門確定的為準（指標類型并沒有考慮各高校的類別與層次），各指標權重也不十分科學和合理，從而很容易導致高等教育資金配置出現“馬太效應”。所謂馬太效應是指將辦學實力參差不齊的高校放在一起進行考核評價，就會導致實力越弱的高校績效評價結果就會越低，從而其所獲得的財政績效撥款就會越少，最終導致其用于提高辦學層次的資金與資源就更少，投入到教學質量提升方面的資金也就更少，其教學質量的提高速度就會越來越慢，這樣又會導致財政績效撥款評價更低，如此形成一個惡性循環過程，很難實現高校“大眾化”教育質量的提升。

2.績效考評缺乏公正性和透明度。國家對高校經費撥款按照“學校申報—教育主管部門審核匯總—財政部門核實撥付—高校據實依規開支—年終決算上報—下年績效考評”的程序進行管理與監督，形成了“政府主管部門—高校”的經費管控與被管控的兩元機制。在這兩元機制中主要存在以下問題：

第一，政府主管部門即財政部門要績效考核，且由它來考核，經費使用部門即高校被考核且不愿被考核，由于缺乏有效的考核評價政策和獎懲激勵措施，高校處于“被動、承受、應付”的狀態，使得高校對績效考評的積極性并不高。

第二，參與績效考評的相關專家均由財政部門臨時安排或聘請，在考評成員安排上缺乏公開性、廣泛性和專業性。雖然后來引入了會計師事務所參與高校資金績效考評，但會計師事務所的主要任務是核實和審核各高校賬務處理和決算報表編報的正確性、合理性，以及績效自評報告的真實性等內容，并沒有履行社會中介對績效的評價職能。

第三，政府財政部門每年對高校的績效考評結果和績效獎勵資金情況并沒有對社會公開；

第四，政府財政部門至今沒有形成一個規范的文件公布對高校進行財政撥款績效考核的內涵、內容、原則、標準、方法、程序和考核結果獎懲標準等核心內容。

3.績效評價指標體系亟待完善。以云南為例，省財政廳自2008年起組織相關專家對云南省各高校進行省屬院校績效考評，根據重點學科（8%）；重點特色專業（6%）；精品課程（5%）等14個一級指標和國家級、精品課程數、博士點數、碩士點數等38個二級指標對各高校提供的自評報告和相關證明材料進行評價和考核，最后由省財政廳根據專家考評結果分別撥給各高校50～300萬元的績效考評專項經費，由于這些指標設計不全面，評價分值不科學，特別是博士點、碩士點占比較高，這對大多數沒有博士、碩士點的高校來說極為不公平，同時由于考評不分類型不分層次，反而影響了高校參評的積極性，同時較少的績效考評專項資金對高校的刺激性并不強，難以達到提升資金績效的目的。

二、健全法制，細化指標，嚴格考評，突出獎懲，全面提升資金績效

為全面推進我國高校精細化、績效化、責任化、標準化和質量化的內涵式發展，促進教學科研水平和人才培養水平跨步子、上臺階，保證我國“教育興國，科技強國”的重大決策得以貫徹落實，實現“強國夢、中國夢”的偉大奮斗目標，急需采取措施完善教育經費績效撥款體制，細化資金績效考評指標，嚴格資金績效考評過程，加大獎優罰劣力度，全面推行“以績效為導向，責任為保證，獎懲為手段，質量為標準”的高校教育經費績效撥款制度，做精、做細、做實、做好資金績效，確保我國高校自我約束、自我提升，創新教學，提升科研，突出特色，保證績效，持續發展。

（一）完善績效撥款機制

全面深化教育領域綜合改革的核心是我國各級政府部門應當進一步簡政放權，加大力度改革現行高校財政撥款體制機制，提高高校生均定額撥款標準，采取有效措施加強高校績效考評獎懲，充分擴大高校收費自主權和經費支配自主權，全面構建高校資金使用績效考核評價規范體系，重點引導高校走“教學強校、科研強校和服務強校”內涵式發展道路。

1.政府主管部門應當將提升高校教學、科研質量，人才培養水平和社會服務能力做為教育經費財政撥款體制機制改革的攻關重點，與時俱進，針對當前高校走內涵式發展道路形成的新局面完善并制定傾斜高校的財政撥款政策和投融資鼓勵及優惠措施，進一步簡政放權，要形成李克強總理強調的“政府搭臺，高校唱戲”的寬松環境。

2.改革現行高校教育經費撥款體制，全面實行“生均定額足額撥款+績效考評撥款”的高校新型教育經費撥款制度。“生均定額足額撥款”指對高校日常教學科研經費及維持經費一律以實際在校學生人數為依據，按生均1.2萬元/生·年足額安排財政資金，除按月由財政直接支付高校人員工資部分外，其余資金應在一年內分四次在每個季度初足額下達至高校零余額賬戶用款額度，授權高校根據日常教學科研情況和設備設施維護情況統籌安排使用，政府財政部門和教育主管部門應加強對高校資金使用的監管，實時糾正、指導和督促高校合理、合法、高效使用財政資金。“績效考評撥款”指除足額撥付生均定額財政資金外，財政部門還應當根據國家改革發展方向、人才培養重點和社會需求等方面制定以績效為導向，考評為手段，獎懲為重點的財政績效撥款雙評獎懲制度。其具體做法：一是在足額安排生均定額撥款外，再安排每個高校1000～8000萬元的績效資金指標；二是每年10月末前由政府財政部門和教育主管部門會同發展改革委員會研究下達財政績效資金申報重點、要求及指南；三是每年10～11月由每個高校根據申報重點、要求和指南以及本校實際情況、教學科研能力和競爭實力進行申報；四是每年12月由績效考評部門（注：該部門應由政府直接領導，綜合財政、教育、稅收、科研、企業等方面的權威專家組成）對各高校申報的材料進行考核評價，并參照以前年度績效情況，綜合評定各高校績效申報得分，根據申報得分情況提出對各高校財政績效撥款總額安排的建議；五是次年1月份績效考評部門對高校上年績效目標實現情況進行全面、規范、嚴格考評，確定年度績效考評得分總額；六是根據既定的財政績效考評獎懲制度確定各高校的績效獎懲額度。即績效目標完成程度小于100%的高校，不獎勵，并按上年該校績效資金總額的10%～60%扣減該校當年生均定額撥款總額（扣減比率按實際績效目標完成程度不足100%的部分的2倍計算）；績效目標完成程度等于100%的高校，不獎勵，也不扣除生均定額撥款總額；績效目標完成程度大于100%的高校，給予上年該校績效資金總額的10%～30%的績效獎勵資金；七是根據績效申報得分和年度績效考評得分情況以及績效獎懲政策，由績效考評部門確定各高校當年財政績效撥款總額，報請政府人大常委會同意；八是為保證高校及時完成，甚至超額完成績效目標，財政績效撥款資金應在當年1～2月份內一次性下達至高校財政資金零余額賬戶用款額度中，由高校按照項目實施計劃合理、合法、統籌安排使用。

3.取消高校學費、住宿費、培訓費等行政事業性收費納入財政預算外資金專戶管理的規定，高校每年按規定收取的學生學費、住宿費、培訓費等收入全額留歸學校統籌安排使用，不再執行全額上繳財政預算外資金專戶，政府也不再對高校收取的學生學費、住宿費、培訓費等收入進行統籌。

（二）細化考核評價指標

科學、合理的績效考核評價指標是客觀、公正、公開進行財政績效撥款效率效果評價的定量、定性的核心標準，是評價績效目標實現程度的主要標準和關鍵依據，是實事求是評價高校教學質量、人才培養質量、社會服務質量和科研水平是否保持和持續提升的判斷尺度。要保證高校資金績效考評真正做到客觀、公正、公平，真正能夠促進高校重視資金績效，提升教學科研水平和學生綜合素質及社會服務能力，就必須使用針對性強，適用性高，涵蓋面廣，重點突出、便于操作的可量化、能細化且公開透明的考評指標體系。筆者結合高校實情制定了綜合績效、科研績效、社會服務績效、教學績效及發展績效等5個一級指標；財務管理績效、科研成果績效、社會培養能力、畢業生就業能力、資本積累能力等20個二級指標，生均收入增長率、收支結余率、國家級科研獎、著作權、專利權等77個三級指標，以期能夠涵蓋高校方方面面，做實、做細績效考評。

（三）嚴格資金績效評價

政策的生命力在于執行。科學合理的績效考評政策如果沒有得以嚴格的執行那將是一紙空文，無法起到提升高校資金績效的目標。

1.應成立獨立的由政府直接管理的高校財政績效撥款考評部門，抽調財政、教育、稅收、高校、企業等領域中的綜合素質高、專業技術強、科研水平突出的各行各業知名專家組成財政績效撥款考評工作組，由政府分管高校工作的省級領導任組長，全面負責高校財政績效撥款考評工作。

2.明確考評工作組成員的入選標準和身份、職責、權限和保密責任等，保證入選專家確能勝任此項工作，且能夠全身心投入此項工作進行公正、公開、嚴格的績效考評。

3.在規定時間、規定地點及時組織工作組專家開展考評工作，從收集資料一直到公布考評結果都要按照規定的程序，明確的標準，科學的方法，嚴謹的態度進行公正、公開、實事求是的考核與評價，最終向社會統一公布評審結果。

（四）注重獎優罰劣導向

對高校進行資金績效考評的主要目的是讓高校全力重視教學質量、科研水平、人才培養能力和社會服務水平的效率效果。因此應當針對高校績效考評結果制定導向明顯、激勵強烈、懲罰嚴厲的財政績效撥款獎懲政策。逐步完善績效問責制和績效獎懲制，明確資金使用主體責任，形成“誰做事誰花錢，誰花錢誰擔責，誰花錢誰求效”的績效使用機制，建立健全評價程序、評價標準、評價結果公開通報機制。每一年根據績效考評結果，對績效考評全額完成（即績效目標完成程度為100%）的，不獎也不懲；對績效考評超額完成（即績效目標完成程度超過100%以上）的，應按上年核定的財政績效撥款總額的10～30%獎勵；對績效考評未完成（即績效目標實現程度在100%以下）的，一方面嚴格審查和控制下一年度的績效申報，從嚴從緊核定績效撥款資金，另一方面應按實際績效目標完成程度不足100%的部分的2倍計算扣減該校當年生均定額撥款總額。對不積極申報且沒有財政績效撥款資金的高校應每年扣減其生均定額財政撥款總額10%的經費。

總之，高校是我國高等教育的核心力量和領軍中樞，肩負著“教育強國、科技強國”的歷史使命，是實現“強國夢、中國夢”，實現中華民族偉大復興的中堅力量。因此，轉變高校發展戰略，完善高校撥款體制機制，著力解決高校收入瓶頸、指標瓶頸、績效瓶頸和發展瓶頸，全面建立健全“以績效為導向，責任為保證，獎懲為手段，質量為標準”的“權利到位，責任到位，資金到位，績效到位”的以績效為核心的新型體制機制，做精、做細、管實、管好資金績效，切實解決高校外延式發展的疑難雜癥，確保高校自我約束有保障，資金使用有效益，教學質量有保證，科研成果上檔次，辦學特色更顯著，持續發展更牢固。

[基金項目：本文系中國教育會計學會2014年重點課題“我國高校內涵式發展與績效撥款研究——以云南省為例從財務視角探析高校發展”階段性成果。]

參考文獻：

[1] 云南省財政廳.云南財政預算績效管理工作手冊，2014.10

[2] 胡服.中國高校財務管理探索.云南人民出版社專著，2014.6

[3] 胡服.我國高校內涵式發展與財政績效撥款研究.云南人民出版社專著，2015.10

[4] 孫慧玲.完善我國高等教育財政績效撥款模式的思考[J].會計之友，2014

（作者單位：云南財經大學，云南省保安協會 云南昆明 650221）

（責編：呂尚）