財政預算績效目標管理存在的問題與對策

李蔚

摘 要：預算績效目標管理是預算績效管理的重要內容之一，是預算績效管理的首要環節，對實施預算績效管理起著關鍵性“籠頭”作用。文章對當前預算績效目標管理存在的問題與不足進行了分析，并提出了相關對策。

關鍵詞：預算績效 目標管理 問題 對策

中圖分類號：F234.0 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-096-02

預算績效管理是根據財政效率原理，對財政資金由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理有機結合的預算管理機制，是以支出結果為導向的預算管理模式，是政府績效管理的重要組成部分。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果；要求政府部門不斷改進服務水平和質量，用盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。預算績效目標管理是預算績效管理的重要內容之一，是預算績效管理的首要環節，對實施預算績效管理起著關鍵性“籠頭”作用。

一、當前預算績效目標管理存在的問題與不足

（一）預算績效管理理念有待強化

受傳統思維影響，一些部門單位財政資金管理理念還停留在“過程管理”階段，對績效的認識比較模糊，重視不夠，尤其是長期以來形成的資金分配“人人有份”的平均主義思想，導致資金在源頭上控制不嚴。雖然經過幾年的績效管理實踐，績效理念初步形成，但由于預算績效管理工作仍處于探索試點和完善階段，有的部門對績效管理工作認識不到位，只在乎“花錢是否合規合法”，卻忽視了“花錢是否值得”，因此對績效目標管理工作重視不夠，在編制項目預算績效目標工作中，存在被動應付的現象。

（二）預算績效目標管理缺乏強制措施

依法理財是財政管理的內在要求，2014年新《預算法》將預算績效管理納入其中，首次以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，為我國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了法理基礎，同時也為今后推進預算績效管理提供了法律保障。但在實際執行過程中，由于受傳統投入性預算編制思維的影響，一些部門對績效目標編制重視程度不夠，加之地方缺乏預算績效目標編制強制性配套措施，缺乏對預算績效目標編制的剛性約束和有力抓手，因此，一些地方績效目標管理的“形式”大于“實效”，預算績效目標編制與預算資金安排“兩張皮”。

（三）預算績效指標和目標值設定不夠科學

預算績效目標管理的難點，在于績效指標和目標值的科學制定，這是世界性難題，由于缺乏可參照的評價指標體系，大部分項目的績效指標和目標值由項目單位在編制預算時自行設定，一些單位業務人員對資金項目情況和預算績效目標編制方法不熟悉，提不出與資金量相匹配的項目可量化的“績”與“效”；還有一些單位為考慮部門自身利益，利用信息不對稱等因素，在編制預算績效目標時存在績效指標設置粗放，目標值設置偏低等問題，不利于提高財政支出的績效。

（四）預算績效目標審核難度比較大

按照相關要求，對于預算部門提交的績效目標，財政部門需從績效目標與部門任務的相關性、預算資金量和項目目標之間的匹配性、評價指標與績效目標之間的對應性和預算資金對績效目標實現的保障度等方面進行審核或組織評審，但是每年納入績效目標管理的項目數量少則幾十個，多則幾百個，要在短時間內對這些項目績效目標進行及時有效的審核，財政部門深感力不從心。一是項目專業性強，績效目標涉及各領域、各行業，對績效目標進行實質性審核，缺乏全面的專業知識；二是信息不對稱，績效目標由預算部門在編制預算時同步編制，具有部門職能的個性特點，但由于信息不對稱，沒有相對科學完善的信息數據，使得對績效目標的確認缺乏標準；三是審核、批復時間緊，績效目標編制應與預算編制“二上二下”同步進行，而對績效目標的審核遠比對預算資金的審核更加繁瑣，加之財政部門從事績效管理職能的人員有限，要與預算一并下達批復，時間過于緊張。

（五）預算績效目標管理專業人才比較缺乏

預算績效目標管理是一項復雜的系統工程，具有科學性、系統性和專業性特點，首先，作為財政部門從事預算績效管理工作的人員，既要熟悉國家宏觀政策和財政專業知識，又要精通部門項目管理，還要擅長信息處理。從實踐來看，這樣的復合型人才相對缺乏，難以適應績效管理工作的更高要求。同時，預算單位財會人員不但要熟悉財政政策、財會知識，還要熟練掌握部門、單位職能和政府戰略規劃以及行業標準、項目管理特點等，這些都是編制預算績效目標所必須的基礎條件，但是從績效目標編制工作情況分析，預算單位財會人員的綜合能力，還未達到績效目標編制工作的基本需求。

二、推進預算績效目標管理的對策建議

（一）加大宣傳力度，強化績效理念

預算績效目標的設定有一定的難度，但對于預算職能部門專業人員來講，績效目標的填報并不是很困難，申報不及時、不到位的現象，反映的是對績效觀念淡薄和對績效工作的消極，因此，加強預算績效管理宣傳，進一步提高各地、各部門對預算績效管理重要性認識顯得尤為重要。充分利用新聞媒體、政府網絡平臺，積極宣傳“用錢必問效、問效必問責、問責效為先”的績效管理理念，使各級政府和部門必須深刻認識到，加強預算績效管理是落實科學發展觀、執政為民的必然要求，是構建現代公共財政體系的關鍵環節，是緩解財政收支矛盾、提高財政資金使用效益和透明度的有效手段。

（二）推進預算改革，實施“績效預算”

傳統的預算管理方式，是按照"人員—職能—經費"這一模式進行制度安排的，預算收支僅僅體現了政府決心意圖，取決于政府公共資源存量，本身就缺乏內在約束機制。而績效預算卻不同，它是按照"公共品—公共品成本—預算"的模式，通過對公共品的核算，進行預算編制，政府職能部門首先制定有關的事業計劃和項目計劃，再依據職能和施政計劃制定計劃實施方案，并在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算。績效預算與傳統預算方法的不同之處在于，它把市場經濟的一些基本理念融入公共管理之中，在預算中融入了成本核算的理念，從而有效地降低了政府提供公共品的成本，強化了相關職能部門的責任，提高了財政支出的效率。同時，預算管理模式的改變，能夠促使預算部門編制績效目標，由“被動應付”轉為“主動申報”。

（三）深化制度建設，優化管理流程

績效目標管理是一項系統性很強的工作，需要在實踐的基礎上不斷改進和完善，在制度建立上，應根據地區財政資金管理特點與要求，在上級財政部門預算績效目標管理規定框架下，制定本地區財政資金預算績效目標管理辦法和操作規程，將績效目標管理的目的、范圍、程序、要求等以制度的形式固定下來。在實施范圍上，應堅持“試點擴面、穩步推進”的原則，先對部分重點項目或部門進行試點，理順各環節事項后再逐步推開。在編制時間上，應與部門預算“二上二下”同步進行，并與預算批復一并下達；特殊或重大項目，考慮到項目績效目標設定比較復雜、預算編制時間緊湊和財政部門組織評審難度較大等因素，項目績效目標批復時間可適當順延。在質量控制上，預算績效目標內容必不可少，尤其是對項目個性指標的設定，應在科學測算和反復論證的基礎上確定。

（四）完善信息平臺，提供技術支撐

績效目標管理的難點是對績效指標體系的建立，為保證績效指標和指標標準設立的科學性、準確性，給預算績效目標編制工作提供公眾認可的尺度，應加強對部門、項目等指標體系、指標標準和信息系統建設。一是推進部門、項目績效指標和指標標準庫建設，按行業、領域、部門、項目等組織建設績效指標體系庫和指標標準庫，為預算績效目標編制提供參考。二是推進預算績效管理信息系統建設，研究并運用預算績效管理信息系統功能，實現預算編制和績效目標編制信息數據共享共用，促進預算編制和績效目標編制的有機融合，提高預算編制和績效目標編制的科學化、信息化管理水準，從而推動預算績效管理工作由“規范”向“科學”的轉變。

（五）有效借助外力，建立評審機制

績效目標評審，是保證績效目標編制質量的關鍵，也是績效目標管理的難點之一。對于單位申報的預算績效目標，財政部門應對其設定的績效指標和標準值的完整性、客觀性和科學性進行審核，同時還要對預算資金量和項目目標之間的匹配性、預算資金對績效目標實現的保障度、評價指標與績效目標之間的對應性以及項目、資金及管理措施等進行審核。但是受財政部門績效管理機構人員數量和績效目標的編制、審核時間的限制，僅靠績效管理機構人員，在短時間內完成所有項目績效目標的評審，難度相當大。因此，財政部門應考慮借助外力，充分運用社會專業資源，按時、保質完成對績效目標的評審。一是加強對預算績效管理“專家庫”的建立，通過認證、考核等措施，廣泛吸納相關行業、領域以及部門的相關方面專家，構建充實預算績效管理“專家庫”，并依托預算績效管理“專家庫”，根據行業、部門、項目特點等組建預算績效目標評審組，對年度預算績效目標進行評審。二是可委托中介機構對績效目標進行審核，將“組建評審組、召集評審會、分析整理專家意見、撰寫評審報告”等事項委托有專業資質的中介機構組織實施，使財政部門人員更加集中精力做好組織協調工作，有效克服財政部門人員專業知識不全面、力量不充足等問題。同時，中介機構等“第三方”組織績效目標評審，有利于維護績效目標評審的公正性和客觀性。

（六）加強隊伍建設，提升業務素質

加強預算績效管理專業人才隊伍建設，通過多種形式開展不同層次的業務培訓，包括對財政部門、預算部門、項目單位、第三方機構等相關人員開展的專業培訓與資格認證；利用部門預算布署會，同時布置績效目標管理工作，并對年度財政資金績效目標編制進行專門的培訓與輔導；利用財政部門組織財會人員后續教育等時機，對預算績效管理政策理論和操作流程進行宣傳和講解。在加強績效管理業務培訓的同時，建立對績效管理相關人員的激勵約束機制，促進對績效管理專業知識學習的積極性，從而提高績效管理業務工作能力。

參考文獻：

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[2] 章曉琳.構筑預算管理的“防火墻”——績效目標管理的探索與思考.預算管理與會計，2013（6）

[3] 李瑞妮.新預算法視角下進行部門預算績效管理評價的研究.商，2016（1）

（作者單位：鎮江市商務局 江蘇鎮江 212050）

（責編：若佳）