地方政府融資平臺的風險和模式分析

周海斌

摘 要：文章分析闡述了地方政府融資平臺的作用、風險和模式，通過對國內外政府融資平臺現狀的研究，進一步說明融資平臺的運行機制、融資途徑和方式，以重慶“八大投”、上海多元化、四川1+N等地方政府融資平臺的運行流程及制度為基礎，探究出地方政府融資平臺的真正作用。

關鍵詞：地方政府融資平臺 債務主體 PPP模式 風險分析及模式

中圖分類號：F810.7 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-074-02

一、地方政府融資平臺概況

地方政府融資平臺定義為：由各級地方政府通過實物出資或貨幣出資的方式注入資本金，并以其信用作為擔保，以經營收入和財政資金等作為其融資還款來源，依照法律成立的，用于為地方基礎設施或公共設施類項目提供建設或融資媒介的企業或事業法人。

（一）地方政府融資平臺種類

1.BOT模式。BOT模式又稱建設—經營—轉讓模式（Build-Operate-Transfer）。BOT是政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，由承包商在特許期內負責項目設計、投資、建設、運營，并收回成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交政府。BOT模式是當前世界上最為常見的公私合作模式。

2.BT模式。BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式。BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格后移交給業主，業主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。目前采用BT模式籌集建設資金成了項目融資的一種新模式。

3.PPP模式。PPP（Public Private Partnership）模式，PPP模式起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府和私人組織共同合作建設城市基礎設施項目，或提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，雙方通過簽署合同來使得權利和義務明確，從而形成一種合作伙伴關系，彼此能起到監督，最終達到互利共贏的效果。

在我國基礎設施建設中引進和應用PPP模式，積極吸引民間資本參與基礎設施和建設，并將其按市場化模式動作，既能有效的減輕政府財政支出的壓力，以提高基礎設施投資與運營的效率，同時又不會產生公共產權問題。因此，PPP模式在我國有著廣泛的發展前景。

（二）地方政府融資平臺特征

獨立法人資格的公司是地方政府融資平臺的運作形式。地方政府融資平臺在設立時，一般以獨立法人資格的公司來運作，自行經營，自負盈虧。但與一般法人不同的是，他所代表的是地方政府，以實施政府政策為主要目標，其注冊資金是以政府相關權益投入作為來源，而且平臺主要負責人一般由出資的地方政府決定，與地方政府有著密切的關聯。

地方政府融資平臺融資主渠道為銀行信貸，且財政擔保是地方政府融資平臺債務的最終保障，解決地方政府投資項目資金缺口是地方政府融資平臺的主要職能。地方政府投資項目在運作過程中，時常出現項目資本金不足問題，通過地方政府融資平臺這個載體，將其融入的資金投入到城市基礎設施和公共事業等項目，彌補了資金缺口，實現了本該由地方財政來承擔的基礎設施建設投資職能。

二、地方政府融資平臺的風險分析

地方政府融資平臺具有應對外生性沖擊、加快基礎設施建設供給、優化投資環境、創新投融資體制等顯著作用。而地方政府融資平臺作為地方政府經濟建設的重要抓手和融資工具，在增強地方政府財力、加快基礎設施建設、推動社會經濟發展等方面做出重要貢獻，同時也帶來了一定的風險。

（一）地方政府融資平臺的財務風險

1.公司治理結構不健全，債務主體不清晰。地方政府融資平臺在公司形式上屬于有限責任公司?！豆痉ā穼τ邢挢熑喂驹O立有如下要求；有獨立財產、有獨立組織、有獨立責任承擔能力（出處）。但是，在實際運行上，地方政府融資平臺卻無法嚴格滿足公司法規定的公司設立要求，導致在地方政府融資平臺在承擔債務償付責任時，債務主體不清晰。

2.債務擔保不規范，第二還款來源存在不確定性。根據我國《擔保法》規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。在政策實踐中，財政部也規定各級地方政府財政不得對外提供擔保。因此，地方政府為地方政府融資平臺融入的債務提供擔保是沒有法律和政策依據的。因此，在實際操作中，以政府信用、土地使用權和權利等擔保方式提供的擔保均存在不同程度上的風險。

3.信息披露機制不健全，隱性債務管理難度大。在地方政府融資平臺債務法律關系中，由于信息披露機制的不健全，債權人難以獲取全面的地方政府融資平臺的設立信息和地方政府的財政收支情況，處于信息劣勢地位，導致債權人無法及時發現潛在的風險。披露機制的不健全，主要體現信息披露主體不明確、地方政府融資平臺未建立信息披露制度、地方政府信息不透明，缺乏有約束力的信息披露機制等三個方面。

（二）地方政府融資平臺的金融風險

項目建設離不開承建資金，在項目融資過程中，項目公司與商業銀行形成債權債務關系，但部分商業銀行出于競爭市場的考慮，主觀或客觀上放松對項目的審查要求，由此可能形成商業銀行違規放貸、商業銀行多頭授信、項目信息不對稱等相關風險。另一方面，銀行對地方政府融資平臺運作項目的信用評價主要取決于當地政府的財政情況，因此地方政府的財政收支和債務償還能力對銀行債權十分重要，而在具體操作上，銀行只能憑借一些地方政府提供的不完整資料或者通過外部機構獲取的資料來對自身貸款風險進行評估。

審計署審計范圍內6576家融資平臺公司中，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，“借新還舊”率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。此外，由于目前地方政府投融資平臺的融資狀況很不透明，不僅商業銀行難以全面掌握，甚至有的地方政府自身也并不完全清楚下屬投融資平臺的總體負債和擔保狀況。

三、我國地方融資平臺的模式

認真分析上述概念和特征，可以從中總結出我國地方政府融資平臺的運作機制，結合我國地方政府融資平臺發展實際，重慶、上海、四川、邯鄲等省市的地方政府融資平臺運作機制探索工作最具代表性。

1.重慶“八大投”模式。此模式即是將原來由政府直接舉債為主的投資方式，轉變為由建設性集團向社會融資為主的商業化模式。2002年起，重慶市整合各類分散資源逐步組建了重慶渝富資產經營管理有限公司等八個政府性投資集團，他們通過政府資本的注入而成立，以土地為紐帶，以土地增值預期向銀行融資，并通過儲地的整治、出讓，償還債務，保持自身融資能力，形成了政府主導、市場運作、社會參與的多元化融資格局。

2.上海多元化模式。在運作方式上，改變了過去計劃經濟體制下財政包接投資的單一模式，通過地方政府融資平臺發行建設債券進行融資。在管理模式上，大力發展項目融資，推動融資多元化發展。

3.四川1+N模式。此模式主要內容是搭建四川發展控股公司的省級綜合投融資公司，并適時組建“N”個專業性產業投資公司，整合優質資源和專項資金，吸引銀行信貸資金和民間融資等投入重大基礎設施建設項目。通過四川發展控股公司對其下屬專業投資公司的管理和控制，充分發揮政府性資金的引導作用，最大限度的發揮地方政府融資平臺在重大項目建設中的作用。

4.邯鄲決策監管并舉模式。邯鄲市采用“決策委員會監管委員會辦公室+5家平臺公司”的創新投融資平臺管理體制。決策委員會負責項目的審批，監管委員會辦公室負責項目的監督和考核，平臺公司負責項目的運營。這一運作模式實現了項目的統一決策、監督和管理，實現了資源的優化配置、項目風險的統一控制。

四、國外地方融資平臺的模式及其啟示

（一）國外地方政府融資平臺先進融資模式

國外地方政府融資平臺建設較早、相對完善，對經濟發展起到了顯著的推動作用，融資模式以美國、英國、法國、日本四國最具代表性。

美國模式即市政債券制，以地方政府發行市政債券為融資渠道。美國地方政府、政府授權機構和以債券使用機構名字出現的直接發行體，發行市政債券進行集資，并將資金用于地方發展經濟，而投資主體主要是銀行、保險公司、基金和個體投資者。這種模式不僅滿足了地方政府的公共產品配置職能，而且解決了大規模公共投資在幾代人之間的公平負擔問題。

英國模式即公私合伙制。與美國的市政債券制不同，英國自1992年以來，一直鼓勵私人資本參與甚至主導公共投資計劃的公共管理，1997年以后提出構建“合伙制的英國”政府工作目標，形成了公私合營的投融資模式。這種公私合作投融資模式有融資渠道寬、管觀水平高等特點。公私合作模式的核心是私人融資優先權，通過政府的參與延伸了私人投資領域，為公共投資項目的成功實施提供了保障。同時，實現了風險共擔，直接保證公共產品及服務的質量。

法國模式做法是把基礎設施分為兩類，一類是非經營性的社會效益非常大的項目，如公路建設等，這類項目由財政預算投入，如果財政資金不能滿足投資需求，則由政府向銀行舉債，但貸款數額必須控制在財政長期預算可償還范圍內；另一類是經營性的或可收費項目，如燃氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許民間資本進入，鼓勵私人企業通過市場融資，進行城市基礎設施建設。

日本模式即財政投融制。所謂的“財政投融”是政府為實現一定的產業政策和其他政策目標，通過國家信用方式籌集資金，由財政統一掌管，并根據國民經濟和社會發展規劃，以出資或融資的方式將資金投向急需發展的部門、企業或事業的一種資金融通活動。日本財政投融資資金運用，實行政策性和有償性兼顧的原則，通常不是由政府直接進行投資，而是向若干中介機構——財政投融資機構提供融資，由它們進行特定項目的投資。

上述各種國外的地方政府融資模式雖然與其所在國的政治、經濟體制，經濟發展水平和歷史文化等諸多客觀因素密不可分，但發達國家的先進經驗給予我們一定的啟示，對于我國政府研究地方政府融資平臺的未來發展模式提供了重要的參考借鑒價值。

（二）國外地方融資平臺的啟示

1.明確中央政府和地方政府在公共投資中的角色。在政府融資平臺中，中央政府和地方政府要分清職責，合理劃分和規范地方政府公共服務投資范圍，以利于減少地方政府亂投資行為的發生或承擔過重的公共開支負擔。

2.加強對地方政府投融資行為的監督并提高決策的科學性。通過中央政府的有效監督，逐步將現有的“審批制”改為“備案制”。地方政府應當在擬好投融資方案后，提交同級或上一級人民代表大會對方案的必要性和可行性進行充分討論，并根據地方實際情況進行表決，使投融資方案的形成和實施始終在有效的監督之下，通過減少審批環節提高工作效率、降低成本、減少腐敗行為。

3.構建多渠道、全方位的地方政府公共服務“投融資平臺”。建立多渠道、全方位的地方政府公共服務“投融資平臺”的具體措施有：逐步建立地方市政債券發行和交易機制，為中長期基礎設施建設匹配資源；組建政府擔保機構，完善地方信用擔保體系；對投資期短、見效快的項目可鼓勵居民參與地方投資建設等。

4.制訂并完善相關法律、法規。根據社會進步和經濟發展的需要，及時制訂有關法律、法規，有效防止形成惡意壟斷聯盟，鼓勵社會中間力量發展，維護公眾公平享有社會公共服務的權利，形成合理的、在市場定價基礎上的政府調控機制。

五、結論

地方政府融資平臺的融資規?？焖贁U張，由此引發的債務風險不斷攀升，筆者對其進行系統的梳理，并借鑒國外先進的地方政府融資平臺，提出了明確中央政府和地方政府在公共投資中的角色、加強對地方政府投融資行為的監督并提高決策的科學性、構建多渠道、全方位的地方政府公共服務“投融資平臺”、制定并完善相關的法律法規等多種改善方案。

在現實意義方面，筆者認為從地方政府、商業銀行和地方政府融資平臺三個角度出發，來分析研究地方政府融資平臺債務風險防范均具有較強的現實意義。從專家的角度看，可以促進法律、法規的完善，推動行政、財政、金融等多個體系的機制、體制改革工作；可以通過國有資產的合理運用，在產生經濟效益的同時，實現國有資產的保值增值；可以提升我國可持續發展能力，城市基礎設施的建設涵蓋社會生活各個領域，既可以給我們帶來直接經濟效益，也能給我們帶來間接經濟效益。

綜上所述，地方政府融資平臺應在健全的制度中持續發展，地方政府債務應引起各方的高度關注。

參考文獻：

[1] 劉金科.經濟發展方式轉變中政府角色轉變研究[M].中國稅務出版社，2016

[2] 王守清，柯永建.特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）.清華大學出版社，2008

[3] 木之子.重慶八大投模式待改進.[M].重慶青年報，2014.6

[4] 李東興.地方政府融資平臺債務風險管理研究.中國社會科學出版社，2015

[5] Smith，M.L.（1988），rISK Management and Insurance，McGraw-Hill Inc

（作者單位：寧波東海銀行 浙江寧波 315042）

（責編：趙毅）