試論中國特色社會主義協商民主的法治化建設路徑

周婉婷　徐冬先　張然

摘 要：黨的十八大報告提出社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，健全社會主義協商民主制度。按照黨的十八大關于健全社會主義協商民主制度的總體要求和整體布局，有必要積極推進中國特色社會主義協商民主的法治化建設。積極推進中國特色社會主義協商民主的法治化建設，那就必須落腳于推進社會主義協商民主制度體系法治化，推進人民政協的法治化，推進協商民主社會基礎的法治化。

關鍵詞：協商民主 法治化 路徑

中圖分類號：F120.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-045-02

從中國共產黨政治建設發展歷程看，協商民主這種形式肇端于新民主主義革命時期統一戰線策略。隨著新中國建立，特別是改革開放以來，我國政治文明深入發展，中國特色社會主義協商民主發展了如政治協商、民主協商、對話協商、廣泛民主參與等多種形式。1991年3月江澤民同志在第七屆全國人大四次會議、全國政協七屆四次會議黨員負責人會議上的講話中首次提出了“協商民主”，他指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉、投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種形式。”這是我黨第一次明確了協商民主這種政治參與形式的重要地位。1993年，第八屆全國人民代表大會在憲法序言修改中增加了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”的內容，從而協商民主的內容正式入憲。1997年黨的十五大又將“堅持和完善多黨合作和政治協商制度”寫入了中國共產黨在社會主義建設初級階段的基本綱領。而“協商民主”第一次的出現，則是在2006年2月通過的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的文件中，該文件第一次明確地指出了協商民主的內容、主體及目標等問題，是中國社會主義民主的重要形式，在推進和諧社會建設中發揮重要作用。黨的十八大報告指出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。”這是第一次將協商民主上升為一種民主建設制度提出，而且還與選舉制度建設一樣，作了整體規劃和部署。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出：“推進協商民主廣泛多層制度化發展。協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”十八屆四中全會《決定》對推進協商民主廣泛多層制度化發展作出戰略部署。

中國特色社會主義協商民主，堅持以馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系為指導思想，基于我國人民民主統一戰線這一基本政治制度，對國家重大決策堅持多黨合作、政治協商，爭取能夠在共同問題上面取得一致的意見，與選舉民主共同構成了我國政治民主形式。本質上看，協商民主就是要實現公民有序政治參與的一種形式，應該主要包含了兩方面的含義：一是作為一種國家民主形式存在，即制度層面上對選舉民主的一種充實；二是重大決策之前的討論對話協商，即技術層面上的一個必經程序，也就是人們所說的“咨詢”或“商議”。

黨的十八屆四中全會提出了要積極推進社會主義民主政治法治化。協商民主當然需要制度化法治化作為保障，社會主義協商民主的法治化是為了保障協商民主能夠正常地展開，并通過立法及法律為其提供制度層面的保障、程序層面的許可。因此，推進社會主義協商民主的法治化有著極其重要的意義。協商民主法治化就是指具體的運用對協商民主制度予以明確表述的法律法規，以此規范協商民主的運行程序，進而保證協商民主的運行規范，最終確保協商民主制度的穩定性與權威性。我國社會主義協商民主的法治化建設存在諸多不健全問題。首先，社會主義協商民主制度法治化的程度仍不夠高。憲法是社會主義協商民主的保證，但我國憲法中尚無專門條款予以明確表述，我國缺乏具體特定領域的專門立法，缺乏法律保障；其次，由于人民政協缺乏相應的法律制度，致使人民政協的作用未能得到如期發揮，人民政協的依法監督工作也存在法治化不高的問題，也使得人民政協活動的理性和可預期性并不高；再次，社會基礎法治化的程度不夠高，協商民主的法治素養仍亟需被提高，廣大人民群眾參與協商的意識不強，公民參與程度及水平比較低，公民能夠真正參與協商的程度仍比較低。

黨的十八大報告提出健全社會主義協商民主制度，完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化。中共中央十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化。”近年來就如何推進中國特色社會主義協商民主的法治化建設，在學術界、理論界已經產生了一系列的研究成果。

一、推進社會主義協商民主制度體系法治化

中國特色社會主義協商民主建設的制度化法治化建設的腳步在逐步加快，但還存在著法律尚不健全，法律體系仍不完善的問題。黨的十八大以來，國家也就如何推進協商民主制度化發展做了進一步的規劃及部署。孫斯坦認為：“一部憲法應當能夠促進協商，意思是說，將政治可信度跟高度的反思以及說理的一般承諾結合起來。”一方面要加強立法、修善已有法律，完善制度平臺，加強制度化建設，將不同利益群體都增加到協商民主的立法過程中，增強法律制定的公平性，使多層廣泛制度化的協商民主能夠做到有制度有法律可依，可以循序漸進地將現已成熟的規范、條例上升到國家法規，通過法律的形式進行約束；要不斷完善憲法關于我國協商民主的性質、地位，梳理協商民主實踐的發展進程，確立基本原則，規定協商民主的主體、內容。增強憲法對于協商民主表述相關內容的可操作性，制定相應配套的實施細則，提高其指向性、程序性和可操作性；頒布具有可操作性的具體法律條文及規定，制定相關問責制度，構建配套機制。使我國協商民主切實做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。另一方面各級人大要梳理規章制度、條例，要不斷完善相關條例，進行相應的增加、改動、補充、刪除等等，增強協商民主相關內容的規范性，增強表述的定性說明、定量劃分、具體闡述。

二、推進人民政協的法治化

人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構。其根本職能是組織參加政協的各黨派、各團體、各民族以及各界代表人士開展民主協商活動。其本質上來說就是實行協商民主的組織載體。首先，人民政協法治化是協商民主的重要環節，要依法規范人民政協委員的履職行為，提高人民政協委員的素質與能力，提高對所要解決問題的認識水平，提高決策的質量和水平。其次，提高委員提案的高效性，切實做到依法履行職能，將在政協會議中所提出的意見和批評形成提案，呈交有關部門處理，并及時反饋對相關重大決策的制定及實施情況，切實保證相關各項工作能夠真真正正落到實處。再次，無專門的法律對人民政協行為加以規范，使得政治協商缺乏穩定性和規范性，致使人民政協的功能沒有完全釋放出來。因而，正如有學者提出的，“應當制定《人民政協組織法》以及《政治協商程序法》”，明確人民政協的法律地位，為人民政協協商民主制度建設提供憲法依據和保障。對人民政協制度的地位進行法律規范，對政協組織機構的設置程序、委員界別的設置予以明確的規定，完善對人民政協民主監督的具體內容、采取形式、進行程序等等的法律規定，使人民政協的工作具有法律依據，使人民政協的民主監督走上法治軌道。同時也要明確規定違反協商、監督程序所應承擔的相關法律責任。完善人民政協的民主監督職能，完善政協內部相互監督機制，提高維系政治協商工作的秩序；完善人民政協對于人民代表大會的監督，提升政治協商的質量，并且要不斷完善民主監督的反饋機制，提高協商民主效率；要著力發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，不斷完善人民政協協商民主相關的法律制度，能夠更好地展現中國特色社會主義制度的優勢。

三、推進協商民主社會基礎的法治化

社會主義協商民主的法治化是中國特色社會主義法治國家構建的重要組成部分，提高社會整體的法治化，在一定程度上促進了社會主義協商民主的法治化發展進程。人民群眾是國家的主人，也是社會主義協商民主的主體，領導干部和廣大人民群眾對協商民主制度的認識程度，在很大程度上影響著協商民主制度的實施成效。要加強法治觀念的宣傳教育，營造崇尚民主的優良社會風氣，形成良好的信仰敬畏法律的社會風尚，在一定程度上也對社會主義協商民主制度建設起著推動的作用；要加強協商民主知識的宣傳，培養廣大人民群眾的民主素養和政治理性，不斷豐富協商民主知識宣傳教育方式及宣傳載體。運用典型的實際案例進行宣傳教育，宣傳先進的典型案例，闡釋協商民主相關知識，并加大對不正當協商行為的懲罰力度，警示違法后果，進而增強全社會依法協商的主動意識。廣泛運用傳媒進行宣傳引導工作，發揮輿論正能量的積極作用，用正確的輿論導向向大眾傳遞協商民主法治知識，通過電視、媒體、網絡等媒介進行廣泛的傳播，提高廣大人民群眾的參與意識，并且要加大在偏遠山區宣傳力度，努力消除法治教育盲區，不斷強化公眾參與行政協商的責任感，增強民主意識，增強主人翁精神，使廣大人民群眾廣泛參與其中。增加形式多樣的公益性法律講座，培養廣大人民群眾參與民主協商的能力與素質，宣傳基層協商民主的形式及特點，積極開展協商民主知識普及工作，增強廣大人民群眾的積極性和自信心，使廣大人民群眾更加貼近協商民主制度。以更易于廣大人民群眾接受的鮮活的表達方式，培養公民政治參與的能力，使協商民主的相關政策、常識大眾化。通過學校教育，增強協商民主知識宣傳教育工作，加強對青少年、大學生的法治教育，培養其法治意識及法治習慣，提高法治認知、不斷拓寬民主的法治教育途徑，進行正確的法治精神引導，進而提高社會協商民主的法治素質，形成良好的民主素質、法治觀念，養成協商民主的行為習慣。

綜上所述，協商民主制度是我國極其重要的民主制度形式，加強社會主義協商民主制度建設，推進中國特色社會主義協商民主法治化、制度化發展，是推進全面依法治國的重要內容，更是協商民主制度本身的內在訴求，有利于社會主義協商民主的穩定、協調、可持續發展，有利于推進社會主義政治文明建設。

[本文系佳木斯大學研究生科技創新重點項目“中國特色社會主義政治文明視閾下協商民主問題研究”（項目編號：WZ2015-001）成果。]

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（作者單位：佳木斯大學 黑龍江佳木斯 154007）

（作者簡介：周婉婷，張然，佳木斯大學馬克思主義學院研究生；徐冬先，佳木斯大學馬克思主義學院副教授，碩士研究生導師。）

（責編：賈偉）