新興業態背景下上海提升政府監管服務能力研究

摘 要：在“互聯網+”和智能制造的推動下，上海的新興業態發展迅猛，這在滿足人們多樣化、個性化的社會需求的同時，也對政府的監管服務能力造成了沖擊，政府原有的行業性、階段性、實體性、確定性監管服務模式不適應新興業態的發展要求。在這種情況下，上海應該構建彈性化的政府管理模式，著力加強政府監管服務的融合性、整體性、虛擬性和開放性。

關鍵詞：新興業態 政府監管服務能力 彈性化政府 產業融合

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-023-02

一、上海新興業態的崛起

當前以信息技術為核心的新產業革命正在顛覆傳統制造業、商業和金融業模式，以互聯網、物聯網、大數據和云計算等新技術為支撐的信息技術產業與傳統產業發生了深度融合，網絡借貸、跨境電子商務、創客空間等新興業態正是這種產業融合的結晶。新興業態在給人們的生活帶來便利的同時，也對傳統的政府管理模式和機制構成了沖擊與挑戰。如何使政府適應新興業態的發展，為新興業態企業構建科學的市場治理機制，實現高效的監管與優質的服務，成為了一個政府和學界共同面臨的現實問題。

新興業態培育是上海推動工業化與信息化深度融合、建設具有全球影響力的科創中心的重要舉措。目前，上海的國家級、市級、區級企業技術中心分別達到48家、399家和899家。高新技術企業在科技創新中的主導性作用明顯增強，全市共有78家技術創新聯盟，其中有52家是由高新技術企業牽頭建立的。在新興業態蓬勃發展的過程中，涌現出以快錢、一號店、車聯網、聚力傳媒、掌健網為代表的一批優秀企業及項目。彼得·德魯克認為，創新的實質在于為顧客創造出新的價值。市民在消費新興業態帶來的新價值時，滿足了自己潛在的、個性化的生活需求。

上海在經濟轉型升級和建設科技創新中心的過程中，出現了產業融合與業態創新的趨勢。目前，上海的新興業態主要有三類：一類是“從制造到智造”，使產品的信息化、智能化程度大幅提高，如智能機器人、3D打印、新型顯示等；一類是“從制造到制造+服務”的制造業服務業相融合的新興業態，如衛星導航、車聯網、智慧醫療等；還有一類是“從服務到服務”的以跨界融合服務為基本特征的新興業態，包括互聯網金融、云計算、大宗商品交易平臺等。為了適應新興業態的發展，上海市正在轉變政府公共服務和行業管理方式，在政府信息資源公開、數據開放和共享應用以及實施負面清單管理等方面做出了積極的探索，為新興業態的發展創造更加開放的市場條件和更為廣闊的市場空間。

二、新興業態對上海政府監管服務提出的挑戰

新興業態的發展從四個方面對現行的政府管理模式造成了沖擊。第一，對政府管理的行業性造成了沖擊。在傳統的科層體制下，政府以部門和層級的方式對產業進行監管和服務。在上海的政府體系中，市科委負責管理科技型企業，市經信委負責管理制造業企業，市商委負責商業貿易企業，市發改委負責審批固定資產投資項目。四個經濟管理部門各司其職，按照規范與慣例對不同的行業與企業進行管理。新興業態的發展模糊了產業和部門間的界限，原有的行業性管理無法應對新興業態層出不窮的局面。例如，電子商務行業屬于市商委的管轄范圍，然而商業模式的創新也同樣需要市科委出臺激勵政策。第二，對政府管理的階段性造成了沖擊。在傳統的管理模式之下，政府對產業經濟的管理遵循著產業鏈邏輯，即按照產業鏈的上下游區分不同的管理領域，有針對生產領域的管理，有針對物流領域的管理，還有針對銷售領域的管理。隨著信息技術對實體經濟的不斷滲透，某些產業出現了產業鏈上下游之間融合發展的新興業態。政府原有的階段性管理模式難以適應產業鏈整合的需要。例如，上海出現了平臺企業自營物流業務的案例，而現行的產業法規禁止沒有自營貨運工具的平臺企業開具物流行業的增值稅發票，進而提高了企業的經營成本。第三，對政府管理的實體性造成了沖擊。現行的政府管理體制機制，是根據實體經濟的運行特點設計的。而新興業態大多屬于虛擬經濟或實體與虛擬的融合，因此政府在監管和服務的時候，經常捉襟見肘，雖然有宏觀層面的指導性政策，但是在政府管理的“最后一公里”缺乏執行力。例如，上海交通部門按照實體出租車行業的發展規律來規范互聯網約租車行業，導致互聯網約租車行業進入門檻偏高與管制效能低下并存。第四，對政府管理的確定性造成了沖擊。政府對傳統產業的管理具有確定性特征，政府可以根據自己掌握的信息來判斷產業發展的趨勢，以此為基礎制定產業政策。新興業態對應的是以前從未有過的產業，它的出現對現有的產業格局產生了顛覆性的影響。無論是政策制定部門，還是一線執法部門，都無法判斷新興業態將在何時何地出現，以及以何種面目出現。有關部門雖然制定了針對新興業態的鼓勵政策，但正如上海市經信委的一位官員所言，我們其實并不知道企業想要什么樣的政策，因為我們不知道將會出現什么樣的企業。

三、政府應對新興業態發展的理論探討

從公共管理方面對新業態發展的討論，主要集中在政府的適應性方面。跨境電子商務等新業態的蓬勃發展，已經對現有的政府管理體制造成了沖擊。在案例研究當中，現有的政府管理體制在市場準入制度、稅收優惠政策、投融資政策、技術創新政策以及人力資源管理政策等方面都無法適應新業態的發展要求，出現了“政府失靈”。{1}

從政府改革的角度來看，彈性化政府理論最能滿足新業態發展背景下政府管理變革的需求。美國學者彼得斯總結了20世紀80年代以來的新公共管理運動和政府改造實踐，認為彈性化政府是改善當代政府治理的模式之一。但他并沒有明確彈性化政府的含義，只是籠統地指出：政府及其機構應該有能力根據環境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰。{2}

在彈性化政府理論提出以后，國內學者也對它做了一些學理性闡述。汪玉凱等人從電子政務的角度討論了彈性化政府的建設實踐，指出電子政務為政府管理模式的彈性化提供了必要條件。{3}蔣滿元從政策制定的角度分析了彈性化政府的特征，發現彈性化政府在政策制定過程中遵循實驗主義和漸進主義的方法。{4}我國臺灣學者林水波則在肯定彈性化政府理論積極意義的同時，指出了彈性化政府發揮最大效能的條件。{5}

從理論層面來看，建設彈性化政府是上海回應新興業態發展的最佳途徑。所謂彈性化政府，是與剛性化政府相對應的公共管理理念。剛性化政府是與工業社會發展規律相適應的政府管理模式，這種模式的優點是強調分工與效率，缺點是缺乏制度彈性。而彈性化政府是后工業社會的產物，它體現了知識經濟的發展需要，與“互聯網+”和智能制造的內在邏輯相吻合。

后工業社會是一個張揚個性與基本生活需要充分滿足的社會。在這種條件下，公民很容易對政府提出個性化的需求，并將這種需求的滿足作為評價政府工作的重要標準。新興業態的出現，正是為了滿足人們個性化的消費需求。通過新的商業模式與服務形式，新興業態將人們內心深處潛藏的消費欲望充分激發出來，使其轉化為推動經濟發展的新動力。

四、新興業態監管服務創新的典型案例：上海跨境電子商務

2013年11月20日，中國在跨境電子商務方面取得了突破性進展，國內首家跨境電子商務一站式平臺在上海自貿試驗區境內成立了。這家名為跨境通的平臺公司可以為經營跨境電子商務的企業提供各種配套服務。通過該平臺，國內買家可以享受一站式跨境商品導購與交易服務，跨境電商企業可以體驗上海口岸的通關一體化服務。截至2015年底，跨境通平臺提供的進口通道，倉儲保稅模式和海外直郵模式兩種。倉儲保稅模式是指進口商品從保稅區內的倉庫發往買家，海外直郵是指進口商品直接從國外賣家發往國內買家。

在國家級政策試驗區的制度框架下，跨境通平臺既擁有先行先試的稅收優惠，又擁有保稅區傳統的展示交易功能。它的主要優勢集中在三個方面：第一，擁有功能強大、實力雄厚的跨境支付平臺，它的控股股東是上海市屬國有企業——東方支付有限公司，該公司在跨境支付領域具有豐富的管理運營經驗；第二，擁有先進的物流體系，它與國內外大型物流公司展開了密切的合作，包括TNT、DHL、UPS以及順豐速遞等行業巨頭，跨境電商平臺與物流企業之間的戰略合作有效地確保了進口商品配送的安全與準時；第三，擁有高效快捷的通關體系，欣海報關公司是一家大型的報關企業，在2014年成為了跨境通平臺的戰略合作伙伴，在欣海報關公司的幫助下，跨境通平臺的進口通關效率大幅度提升，縮短了客戶的等待時間，極大地改善了平臺的購物體驗。

2013—2016年間，跨境通平臺享有一定程度的稅收優惠，這在一定程度上提高了它的市場競爭力。普通商品的進口稅包括關稅、進口增值稅和消費稅，而跨境通平臺的進口商品只需要繳納行郵稅。行郵稅的稅率分為10%、20%、30%、50%四檔，明顯低于一般的進口商品稅率。以進口嬰幼兒奶粉為例，通過跨境通平臺入境的奶粉，行郵稅是10%，如果按照普通商品入境，關稅和進口增值稅之和高達57%。

五、上海提升政府監管服務能力的對策建議

在新興業態蓬勃發展的背景下，上海提升政府監管服務能力、構建科學高效的市場治理體系，實現政府管理模式的彈性化變革，應該追求以下三個目標：第一，實現對新興業態項目及平臺的有效監管，以互聯網思維應對來自互聯網的挑戰；第二，提升對新興業態企業的服務質量，根據企業的實際需求制定幫扶和激勵政策；第三，將新興業態的最新成果應用到政府管理當中，實現新技術、新模式對政府管理的反哺。

根據新興業態發展的實際情況，上海應該著力加強政府監管服務的融合性、整體性、虛擬性和開放性。在融合性方面，建議整合不同政府部門的經濟管理職能，調整委辦局以及內設處室的設置。在市科委、市經信委、市商委、市發改委等政策制定部門之間建立新興業態發展協調小組，在工商、國稅、地稅、食藥監、城管等執法部門之間建立新興業態監管協調小組，由市政府分管經濟的副市長或常務副市長牽頭組織。此外，不同部門的職能相似科室，應該建立低級別的定期溝通機制，以實現監管服務過程中的信息共享。

在整體性方面，建議重塑政府管理新業態企業的流程，通過簡化審批程序、轉換審批方式等辦法，改造新業態企業的營商環境。改變原有的歸口管理模式，在市場準入、企業融資、外匯管理、行業標準等方面為新興業態的發展掃清障礙。針對新興業態企業的產業融合特征，優化財稅制度，減輕平臺類企業的稅費負擔，可以為平臺類企業單獨制定稅收優惠政策。

在虛擬性方面，建議在新興業態企業的登記地與營業地之間建立合理的稅收分配機制。建立企業虛擬登記制度，將稅收繳納、社保繳納、行政許可等事項與虛擬登記地址掛鉤，允許虛擬登記地址與實際營業地址長期分離。在登記地政府與營業地政府之間建立信息共享機制，強化事中事后監管中的區域合作與部門協調，推進新興業態企業的征信體系建設。

在開放性方面，建議有條件地放松對企業經營模式創新的監管，建立企業業態創新評估機制。在市科委建立新興業態發展服務中心，專門負責跟蹤和收集全市范圍內新興業態企業的發展信息，建立相應的數據庫，為政策部門制定扶持或激勵政策提供依據。建立新興業態發展的容錯機制，調整針對新興業態企業的政府補貼績效評價標準，營造寬容開放的創新創業環境。

[基金項目：2015年上海高校青年教師培養資助計劃項目（ZZGCD15056）。]

注釋：

{1}沈開艷.轉型條件下的新型業態及其對現行管理體制的挑戰.廣東社會科學，2011（4）

{2}Guy Peters：“The Future of Governing”，University Press of Kansas，2001

{3}汪玉凱.電子政務與政府管理模式彈性化.中國信息界，2007（19）

{4}蔣滿元.關于彈性化政府治理模式問題的分析.北京工業大學學報，2004（2）

{5}林水波.彈性化政府的設計與評估.公共管理評論（中國臺灣），2003

（作者單位：上海工程技術大學社會科學學院 上海 201620）

[作者簡介：潘同人（1985—），男，上海工程技術大學社會科學學院講師，法學博士；研究方向：地方政府與治理]

（責編：若佳）